Tento článok sa ponorí do zložitého sveta stavebného práva a zodpovednosti starostov na Slovensku, pričom sa zameria na konkrétny prípad z Bardejova, ktorý ilustruje problémy s tzv. „čiernymi stavbami“ a nedostatočnou implementáciou legislatívy. Zároveň sa dotkne širších problémov súvisiacich s novým stavebným zákonom a jeho predchodcami, ako aj s inými formami zneužívania právomocí zo strany verejných činiteľov.
Prípad z Bardejova: Boj proti čiernej stavbe podľa starého zákona
Prípad nepovolenej stavby v Bardejove je fascinujúcim príkladom, ktorý potvrdzuje, že aj podľa starého, často kritizovaného zákona č. 50/1976 Zb. Stavebný zákon, je možné bojovať proti tzv. čiernym stavbám. Tento prípad naznačuje, že prijatie nového, no podľa mnohých nie celkom vydareného zákona č. 201/2022 Z.z. nebolo nevyhnutné. Ide o prípad, ktorý bude svojím spôsobom precedensom na Slovensku, obzvlášť vzhľadom na dlhú a tŕnistú cestu boja za práva obyčajných ľudí, ktorí nemajú žiaden finančný, spoločenský ani mocenský vplyv, a napriek tomu dokázali presadiť svoje práva výlučne prostredníctvom existujúcich zákonov.
Podobných prípadov sa na Slovensku vyskytuje viac. Stavebná komora od roku 2018 pomáhala riešiť štyri prípady „čiernych stavieb“ na žiadosť advokátskych kancelárií a jeden dokonca na žiadosť samotného stavebného úradu.
Jeden obzvlášť zložitý prípad, ktorý sa ku komore dostal až po šiestich rokoch od svojho vzniku, po výroku súdu a začatí exekúcie na odstránenie kľúčovej statickej časti zrubovej drevenice, ilustruje absurditu situácie. Stavebný úrad pôvodne vydal riadne stavebné povolenie. Stavebník stavbu úspešne vybudoval a požiadal o kolaudáciu. Vtedy sa však sused „zmyslel“, že kúsok strechy, približne 30 cm, presahuje nad jeho pozemok. Stavebný úrad bez akéhokoľvek overenia tvrdení suseda, v rozpore so zákonom, doplnil suseda do kolaudačného konania, prerušil kolaudáciu a následne oboch účastníkov poslal na súd.
Súd, čiastočne aj kvôli nedôslednému zastupovaniu stavebníka advokátom, rozhodol v neprospech stavebníka. Problémom bolo, že nikto nedal overiť skutočnú hranicu parciel medzi susedom a stavebníkom. Súd vydal exekučné rozhodnutie. Stavebná komora sa do tohto kolotoča dostala až ex post, po vydaní exekučného rozhodnutia v novembri 2021. Zatiaľ sa podarilo dosiahnuť nevykonateľnosť exekúcie, nakoľko by odstránenie časti stavby viedlo k jej zásadnému poškodeniu až zničeniu. Výkon rozhodnutia by navyše spôsobil väčšie majetkové a spoločenské škody, než údajný presah strechy nad spornou hranicou parciel.
Znalecký posudok geodeta napokon preukázal paradoxnú skutočnosť: naopak, sused užíva približne 30 cm parcely stavebníka. Dokonca aj v prípade, ak by hranica bola presne taká, ako ju sused vnímal, existuje povolená tolerancia geodetického merania, podľa ktorej strecha nepresahuje ani túto „fiktívnu“ hranicu. Sused tak podal sťažnosť na stavebný úrad na základe nesprávneho prečítania hranice.
Kľúčovým problémom bolo konanie stavebného úradu, ktorý prizval suseda do kolaudačného konania. Týmto krokom stavebný úrad porušil zákon dvakrát. Po prvé, § 78 ods. (1) Stavebného zákona jasne ustanovuje, že účastníkmi kolaudačného konania sú stavebník, vlastník stavby (ak nie je stavebníkom) a vlastník pozemku, na ktorom je stavba umiestnená. Nikto iný. Po druhé, riešenie takýchto technických sporov spadá do výlučnej kompetencie stavebného úradu, nie súdu. Je kuriózne, že súd vôbec prijal tento spor do svojej agendy a riešil ho v rozpore so zákonmi a zdravým rozumom až do štádia exekučného rozhodnutia.
V súčasnosti má stavebný úrad na stole už viac ako mesiac ďalšiu výzvu advokáta stavebníka s novým stanoviskom od Stavebnej komory, ktoré vyzýva na vydanie kolaudačného rozhodnutia. Stavebník totiž splnil všetky podmienky, dokonca aj tie dodatočné, ktoré neboli pôvodne súčasťou povoľovacieho konania, ale stavebný úrad ich dodatočne žiadal. Všetko nasvedčuje tomu, že stavebný úrad sa snaží konanie naťahovať a vyhnúť sa vydaniu kolaudačného rozhodnutia. Dokonca sa pri osobnom rokovaní nechtiac vyjadril v zmysle, že by zrušil pôvodné stavebné povolenie. Takéto konanie je nepochopiteľné, bezohľadné a zaslúži si dôsledné postihovanie.
Nový Stavebný Zákon: Sľuby a realita
V súvislosti s novým zákonom č. 201/2022 Z.z. o územnom plánovaní a výstavbe a o zmene a doplnení niektorých zákonov, existuje množstvo pripomienok a výhrad. Mnohé z nich poukazujú na to, že nový zákon, rovnako ako jeho predchodca, nereflektuje aktuálnu klimatickú krízu. Využívanie územia a umiestňovanie stavieb by nemalo zhoršovať túto situáciu, avšak legislatíva v tomto smere mlčí.
Predkladaná legislatíva vychádza z predpokladu, že každá obec má alebo v blízkej budúcnosti bude mať spracovaný svoj územný plán. Realita je však iná. Podľa dostupných informácií až polovica obcí nemá svoj územný plán a vzhľadom na nedostatok odborne spôsobilých osôb sa nedá predpokladať zmena tejto situácie v dohľadnej dobe.
Zákon o územnom plánovaní a zákon o výstavbe sa odvolávajú na znenie zákona o posudzovaní vplyvov na životné prostredie (procesy SEA a EIA), ktoré však ešte neboli prijaté. Navrhovaná legislatíva sa tak neodvoláva na existujúci právny stav, ale na stav, ktorý možno vznikne v budúcnosti, pričom nie je jasné, aké bude jeho znenie a aké budú vzájomné vzťahy medzi stavebnou legislatívou a zákonom o EIA. Nie je zrejmé, v ktorej fáze by mala prebehnúť SEA (vrátane variantného riešenia) pri posudzovaní vplyvov návrhu územného plánu, rovnako ako nie je jasné, ako má byť prepojený proces EIA s konaním o stavebnom zámere.
Ďalším problémom sú gramatické chyby a legislatívno-technické nedostatky. Zákony často obsahujú chýbajúce alebo prebytočné čiarky, či nepresné odkazy na iné zákony (napr. zákon o e-Governmente bez uvedenia čísla a presného názvu v poznámke pod čiarou). Zákon o výstavbe v § 38 ods. obsahuje gramatické chyby a vecné či štylistické nedostatky.
Systematika zákona je tiež nešťastná, keďže priveľká kompetencia je zverená projektantom. Projektant, ktorý je platený stavebníkom, má posudzovať, či sú predložené podklady v poriadku. V takomto prípade nemožno očakávať objektívny pohľad projektanta. Zákon je nevyvážený aj v tom, že stavebník má silné postavenie, zatiaľ čo ostatní účastníci konania majú slabšie možnosti.
Bizarnou požiadavkou zákona o výstavbe je, že v prípade stavby financovanej z verejných prostriedkov (s predpokladanou hodnotou nad 500 000 eur) by mal rozhodovať Úrad pre územné plánovanie a výstavbu SR a jeho regionálne úrady, spolu so špeciálnymi stavebnými úradmi. Úprava je však nedotiahnutá a vykazuje veľa nevyjasnených otázok, napríklad ohľadom rozdelenia kompetencií medzi orgánmi štátnej správy v pôsobnosti Ministerstva životného prostredia SR, pamiatkových úradov a regionálnych úradov. Nie je vždy jednoznačné, či rozhoduje Úrad alebo špeciálny stavebný úrad. Napríklad orgány MŽP SR majú rozhodovať pri stavbách „vyžadujúcich posúdenie vplyvu na životné prostredie“ alebo „v režime integrovaného povoľovania“, ale nie je jasné, či sa táto kompetencia vzťahuje aj na zisťovacie konanie podľa zákona č. 24/2006 Z. z.
Viaceré subjekty, napríklad pamiatkové úrady, namietajú, že na rozhodovanie podľa zákona o výstavbe nemajú potrebné odborné ani personálne kapacity, pričom zákon toto nerieši. Zákon tiež alternatívne navrhuje, že pre stavby, pre ktoré je špeciálnym stavebným úradom MŽP SR, je vo veci overenia projektu stavby príslušný stavebný úrad (regionálny úrad) alebo špeciálny stavebný úrad, no nie je jasné, ktorý z nich a na základe čoho. V prípade pochybností o príslušnosti medzi špeciálnymi stavebnými úradmi, zákon predpokladá ich vzájomnú dohodu.
046 – Povinnosti projektantov podľa nového stavebného zákona – JUDr. Tatiana Prokopová
Účastníci konania a ich práva: Od zjednodušenia k obmedzeniu?
Kľúčovou oblasťou, kde sa prejavujú nedostatky legislatívy, je definícia účastníkov konania. Navrhovaná definícia susednej stavby ako stavby na susednom pozemku je v poriadku, avšak definícia „susedného pozemku“ je problematická. Za susedný pozemok sa považuje aj pozemok, ktorý nemá spoločnú hranicu, ale povoľovaná stavba môže mať „dlhotrvajúci priamy negatívny vplyv na užívanie pozemku alebo stavby na ňom“. Hoci sú uvedené príklady takýchto vplyvov (hluk, prach, zápach, tienenie), nie je zrejmé, ako sa bude posudzovať „dlhotrvajúci“ a „priamy“ vplyv, keďže kritériá nie sú stanovené.
Pri líniových stavbách sa navrhuje, aby sa za susedný pozemok považoval iba pozemok so spoločnou hranicou. Týmto spôsobom je možné okruh účastníkov konania ľahko obísť, napríklad oddelením stavebného pozemku pásom vlastnej pôdy. Takéto vylúčenie vlastníkov pri rozsiahlych líniových stavbách je nepochopiteľne reštriktívne.
Ďalším problémom je doručovanie informácií. Pri stavbách s viacerými účastníkmi konania (viac ako 20) sa navrhuje doručovanie verejnou vyhláškou prostredníctvom informačného systému a elektronickej úradnej tabule, ako aj iným vhodným spôsobom v mieste realizácie. Toto však neplatí pre líniové stavby, kde sa informácie zverejnia len v informačnom systéme. Obyvatelia bez prístupu k nemu sa tak o stavbe a konaní nedozvedia.
V súčasnosti sú účastníkmi územného a stavebného konania aj fyzické a právnické osoby, ktorých vlastnícke a iné práva k pozemkom alebo stavbám môžu byť rozhodnutím priamo dotknuté. Navrhovaný zákon však definuje účastníkov konania v konaní o stavebnom zámere len ako stavebníka a „vlastníka pozemku alebo vlastníka stavby, na ktorom je stavba zhotovená“. Týmto sa vylučujú nájomcovia a užívatelia na základe iných právnych vzťahov.
Tento prístup je v rozpore s Aarhuským dohovorom o prístupe k informáciám, účasti verejnosti na rozhodovacom procese a prístupe k spravodlivosti v záležitostiach životného prostredia. Predkladaný návrh zákona nezohľadňuje možnosť účasti verejnosti v konaniach, ktoré môžu mať významný vplyv na životné prostredie, aj keď nie sú posudzované podľa zákona o posudzovaní vplyvov na životné prostredie, ale napríklad podľa zákona o ochrane prírody a krajiny.
Nezrozumiteľné sú aj lehoty, napríklad v § 36 ods. zákona o výstavbe. V prípade rozporu so záväzným stanoviskom obce alebo VÚC ohľadom nesúladu stavebného zámeru s územnoplánovacou dokumentáciou, môže obec podať správnu žalobu (§ 37 ods. 5), ktorá však nie je upravená v Správnom súdnom poriadku.
Zákon obsahuje aj nezrozumiteľné prechodné ustanovenie (§ 65 ods.). Proces vypracovania stavebného zámeru, vykonávacieho projektu a posudzovania pripomienok je zložitý a nejasný. Ak zo správy o prerokovaní nevyplynú rozpory, úrad sa stanoviskami už nezaoberá, čo môže viesť k prehliadaniu dôležitých pripomienok.
Zákon hovorí o „nepovolených stavebných prácach“, pričom uskutočňovanie stavebných prác sa nepovažuje za nepovolené, ak bolo rozhodnutie o stavebnom zámere počas zhotovovania stavby zmenené alebo zrušené. Zároveň však zákon predpokladá zmenu stavebného zámeru neskolaudovanej stavby veľkého rozsahu, ktorá sa neodstraňuje, ale vyžaduje sa vypracovanie nového stavebného zámeru. To je v podstate ekvivalent dodatočného povolenia stavby.
Zneužívanie moci a zodpovednosť starostov
Prípady zneužitia právomocí starostami nie sú na Slovensku ojedinelé. Príklad z Trnavy, kde bol starosta obvinený z falšovania verejnej listiny a machinácií s obecným majetkom, je alarmujúci. Starosta údajne pozmenil kúpnu cenu pozemku v uznesení obecného zastupiteľstva, čím sa pokúsil získať neoprávnený prospech. V tomto prípade mu hrozilo trest odňatia slobody na 3 až 10 rokov.
Ďalší prípad z obce Zubné v humenskom okrese, kde bol starosta právoplatne uznaný vinným zo zločinu podvodu, ilustruje dlhodobé machinácie s pozemkami. Starosta spolu s ďalšou osobou predstierali, že nehnuteľnosti nadobudli ich predkovia dedením a následne im ich v 80. rokoch ústne darovali. V dôsledku toho mali obrať šesť ľudí o pozemky. Hoci pôvodne hrozilo až 10-ročné väzenie, Krajský súd v Prešove uložil trest jedného roka s podmienečným odkladom na 20 mesiacov, pričom zohľadnil, že obžalovaný viedol riadny život. Odsúdenie však pre starostu znamenalo koniec jeho mandátu.
Tieto prípady potvrdzujú, že zodpovednosť starostov a iných verejných činiteľov za svoje konanie je kľúčová. Legislatíva by mala jasne definovať ich povinnosti a dôsledky ich porušenia, aby sa predišlo podobným excesom a chránila sa dôvera verejnosti v štátne inštitúcie.
Záver
Prípad z Bardejova a analýza nového stavebného zákona poukazujú na pretrvávajúce problémy v slovenskej legislatíve a jej aplikácii. Nedostatočná zrozumiteľnosť, technické nedostatky, nejasné kompetencie a obmedzený okruh účastníkov konania vytvárajú priestor pre nekalé praktiky a poškodzovanie práv občanov. Je nevyhnutné, aby sa legislatíva v oblasti stavebníctva a územného plánovania dôsledne novelizovala a aby sa zabezpečila jej transparentná a spravodlivá implementácia. Rovnako je dôležité, aby verejní činitelia niesli plnú zodpovednosť za svoje konanie a aby sa proti akýmkoľvek formám zneužívania moci dôsledne zakročilo.