Prístupové komunikácie k stavebným pozemkom, ktoré sú síce evidované v katastri ako účelové alebo miestne komunikácie, často vykazujú technický stav alebo právny režim, ktorý nie je v súlade s požiadavkami stavebného zákona a súvisiacich predpisov. Táto situácia je vo vašom prípade veľmi častá a prináša so sebou množstvo otáznikov týkajúcich sa ich užívania, údržby a najmä možností ich spevnenia či rekonštrukcie.
Základné podmienky pre povolenie stavby a prístup k nej
Podľa Stavebného zákona je jednou zo základných podmienok pre povolenie stavby preukázanie možnosti napojenia stavby na verejnú dopravnú infraštruktúru. Stavebný úrad je povinný skúmať, či je zabezpečený riadny prístup k pozemku a budúcej stavbe. Toto skúmanie sa netýka len vlastníckeho práva, ale aj technických parametrov komunikácie, ako je jej šírka, únosnosť, bezpečnosť a kapacita.
Ak stavebný úrad argumentuje, že komunikácia nebola nikdy povoľovaná ako stavba podľa Stavebného zákona, a teda nie je „oficiálne užívania schopná“, opiera sa o princíp, že každá stavba, vrátane ciest, musí byť riadne povolená a skolaudovaná. Komunikácia bez právoplatného kolaudačného rozhodnutia preto nemusí byť úradom považovaná za oficiálnu prístupovú cestu.
Napriek tomu však platí, že ak je komunikácia dlhodobo fakticky užívaná, je zakreslená v katastri a v registri ulíc a slúži ako jediný prístup pre existujúce domy, je možné argumentovať, že ide o verejne prístupnú účelovú komunikáciu v zmysle Cestného zákona. V takom prípade by obec ako vlastník mala zabezpečiť jej riadny stav a údržbu. Stavebný úrad však môže podmieniť vydanie stavebného povolenia tým, že investor zabezpečí vybudovanie alebo rekonštrukciu komunikácie na predpísané parametre, ak to vyžaduje bezpečnosť a kapacita dopravy.
Právny režim účelových a miestnych komunikácií: Judikatúra a jej dopady
V posledných rokoch sa najvyššie súdne autority opakovane vyjadrovali k otázke právomoci rozhodovať o oprávnení užívať účelové komunikácie. Vzhľadom na vágnosť zákonnej úpravy majú práve judikátory závery zásadný význam a praktické dopady. Ani novela Cestného zákona (zákon č. 149/2021 Z. z., ktorým bol novelizovaný zákon č. 135/1961 Zb. o pozemných komunikáciách) nepriniesla podstatné zmeny, s výnimkou premenovania miestnych a účelových komunikácií na miestne a účelové cesty.
Pri porovnaní slovenskej a českej judikatúry v otázkach užívania pozemných komunikácií je možné všímať si odlišné prístupy. České súdy tieto otázky meritórne prejednávajú, zatiaľ čo Najvyšší súd SR sa od tejto úlohy „oslobodil“ spôsobom, ktorý nesvedčí efektívnej ochrane vlastníka účelovej cesty. Tento prístup schválil aj Ústavný súd SR.
Najvyšší súd SR dospel k záveru, že „otázky užívania účelových komunikácií nie sú inštitútom súkromného práva, ale verejnoprávnym oprávnením“[4] na základe toho, že správa a využívanie účelových komunikácií sú upravené vo verejnoprávnom predpise, konkrétne v Cestnom zákone. Hoci je pravdou, že rozhodovanie o viacerých otázkach správy účelových komunikácií je zverené obci/mestu, nemožno súhlasiť s tým, že žalobca, ktorý sa domáha ochrany vlastníckeho práva negatórnou žalobou, má v úmysle upraviť režim užívania pozemnej komunikácie. Žalobca celkom zjavne počítal s tým, že ide o neverejnú účelovú komunikáciu, ako vyplýva aj z argumentácie pred prvostupňovým i odvolacím súdom.
Charakter komunikácie je podstatný z hľadiska možnosti verejnosti ju využívať, alebo naopak, pre možnosť vlastníka verejnosť z užívania vylúčiť. Nemožno preto tvrdiť, že civilné súdy nemajú žiadnu právomoc rozhodovať vo veciach užívania účelových komunikácií. Napokon, ak aj príslušný správny orgán (obec/mesto) rozhodne, že komunikácia je neverejná, len táto skutočnosť sama o sebe by vlastníkovi nepriniesla možnosť vylúčiť iné osoby z jej užívania, pokiaľ by vlastník nemal možnosť domáhať sa ochrany na súde. Ak teda rozlišovanie charakteru komunikácie nemá byť samoúčelné, je možné dospieť len k záveru, že s neverejným charakterom komunikácie sa spája možnosť negatórnou žalobou sa domáhať ochrany na súde. Charakter komunikácie je preto kľúčovou premisou pre úspech v takomto spore.
Je otázne, či vôbec mohol súd po zastavení konania dať podnet správnemu orgánu, aby rozhodol o charaktere komunikácie, keďže toto konanie nepatrí medzi konania, ktoré možno začať ex offo (môže byť v zmysle dispozičnej zásady začaté len na návrh účastníka konania). Postúpenie veci by malo opodstatnenie, ak by sa žalobca domáhal namiesto ochrany vlastníckeho práva určenia charakteru komunikácie.[5] Žalobca takto ale predmet konania nevymedzil. Otvára sa tým otázka, či vôbec takéto postúpenie veci po zastavení konania má právne účinky.
Odlišné prístupy v Českej republike
K záverom v prospech iného riešenia než zastavenia konania dospel aj Najvyšší súd ČR,[7] ktorý sa vyjadril, že „Pokud se však v soudním řízení o negatorní žalobě podle § 126 odst. 1 ObčZ žalovaný brání námitkou, že pozemek, z jehož užívání má být vyloučen, je účelovou komunikací, posoudí soud otázku, zda skutečně jde o veřejně přístupnou účelovou komunikaci, jako předběžnou podle § 135 odst.
Keďže senáty 5Cdo a 7Cdo využili práve argument ústavnej udržateľnosti záverov už predtým prezentovaných v uznesení vydanom v konaní pod sp. zn. Ako vyplýva z úvodu odôvodnenia, „sťažovateľka sa (…) domáhala súdnej ochrany práva všeobecného užívania účelovej komunikácie…“. Ústavný súd tak postupne terminologicky prešiel od účelovej komunikácie, cez predpoklad o jej verejnom charaktere, až po miestnu účelovú komunikáciu, teda právne neexistujúci typ komunikácie. V úvode uznesenia Najvyššieho súdu SR je spor definovaný ako „spor o obmedzenie ťažkej nákladnej dopravy po miestnej komunikácii.“ V rekapitulácii postupu nižších súdov sa zas možno dočítať, že okresný súd „Rozhodnutie odôvodnil tým, že žalobkyňa sa v konaní domáha súdnej ochrany práva všeobecného užívania účelovej komunikácie a uloženia povinnosti žalovanému zdržať sa využívania tejto komunikácie…“ (1. bod uznesenia). Táto terminologická promiskuita bola tolerovaná naprieč celou súdnou sústavou, až sa nakoniec dostala do Zbierky nálezov a uznesení Ústavného súdu SR.
Prvok verejnosti vs. vlastnícke právo
Na obranu výrazovej nesúrodosti judikatúry možno argumentovať, že je irelevantné, či ide o účelovú komunikáciu alebo miestnu komunikáciu, keďže obe sú upravené v predpise verejnoprávnej povahy. Snaha vniesť prvok verejnosti do každej cestnej komunikácie bez rozdielu len preto, že tieto sú upravené vo verejnoprávnom predpise, však neobstojí aj z dôvodu, že širšia aplikácia tejto myšlienky by viedla k neudržateľným záverom. Prvok verejnosti sa viaže k miestnym komunikáciám preto, že tie nemôže vlastniť súkromná osoba (s výnimkou tých, ktoré sú určené pre cestnú nemotorovú dopravu),[11] a k verejným účelovým komunikáciám sa viaže z podstaty veci, a nie preto, že predpis upravujúci ich správu je verejnoprávnej povahy.
Z doterajšieho procesného postupu Najvyššieho súdu SR (zastavenie konania a postúpenie veci na orgány samosprávy) ako aj z právnej vety uznesenia Ústavného súdu SR sa zdá, že všeobecné súdy nemajú žiadnu rozhodovaciu právomoc, pokiaľ ide o užívanie účelových komunikácií. Citované rozhodnutia ani v náznaku nepočítajú s možnosťou domáhať sa ochrany vlastníckeho práva k účelovej komunikácii.
Predpokladajme, že vlastník uspeje a získa rozhodnutie o neverejnosti účelovej komunikácie. Rieši tento „úspech“ skutočne vlastníkov problém? Čo ak faktický stav, teda užívanie komunikácie neželanými osobami alebo neželaným spôsobom, ostal nezmenený, zatiaľ čo sa charakter komunikácie rozhodnutím správneho orgánu zmenil? Ako sme už vyššie uviedli, v prípade neverejnej komunikácie musí prvok verejnosti ustúpiť vlastníckemu právu, ktorému musí byť poskytnutá ochrana.
Možnosti postupu pre vlastníkov a alternatívy k súčasnej praxi
Ako jednoznačne vyplýva z § 164 Civilného sporového poriadku, v prípade, že výsledok konania závisí od otázky, ktorú súd nie je oprávnený riešiť, môže konanie prerušiť. Namiesto zastavenia tak nič nebráni súdu, aby v prípade pochybností o charaktere komunikácie dal podnet samospráve a konanie prerušil. Preto sa žiada poukázať ešte na skutočnosť, že civilný súd si môže predbežne zodpovedať túto otázku sám. Vzhľadom na výnimočnosť prerušenia konania by tak zrejme mal hľadať dôvod, prečo tak urobiť, namiesto vyhýbania sa dokazovaniu.
Najvyšší súd SR totiž dospel k záveru,[12] že „výber, resp. voľbu súdu, ktoré z jednotlivých opatrení (napr. spojenie veci, prerušenie konania, riešenie tzv. predbežnej otázky) slúžiacich účelu racionálnej organizácie postupu súdu pri vedení príslušného súdneho konania, je ale potrebné podriadiť aj zákonnej požiadavke rýchlej a účinnej ochrany práv účastníkov v súdnom konaní (§ 6 O. s. p.)[13] a použiť to opatrenie, prostredníctvom ktorého je ochrana práv účastníkov konania rýchlejšia a účinnejšia.“
Navrhovaný postup by bol v zhode s rozhodovacou praxou Najvyššieho súdu ČR, v ktorej dlhodobo pretrváva záver, že „… pokud vlastník pozemku uplatňuje negatorní žalobu proti žalovanému, který přes jeho pozemek přechází nebo projíždí, a žalovaný se brání tvrzením, že jde o účelovou komunikaci, posoudí soud otázku, zda o takovou komunikaci jde, jako předběžnou, pokud o ní již nerozhodl správní orgán, z jehož rozhodnutí by bylo třeba vycházet. Z pohľadu českej súdnej praxe je teda zrejmé, že procesný postup je predurčený osobou žalobcu a tým, čoho sa žalobca domáha. V zásade je tento prístup možné považovať za hodný nasledovania s tým rozdielom, že aj v prípade žalobcu, ktorý sa domáha možnosti komunikáciu užívať ako verejnú, nie je potrebné konanie hneď zastaviť, ale postačuje ho podľa nášho názoru prerušiť.
Napriek tomu, že sa nám podarilo ilustrovať alternatívy k doterajšej rozhodovacej praxi, nemôžeme opomenúť skutočnosť, že v neprospech právomoci všeobecných súdov venovať sa otázkam využívania účelových komunikácií existuje okrem senátnych rozhodnutí Najvyššieho súdu SR aj „zbierkové“ rozhodnutie Ústavného súdu SR. I keď je pridŕžanie sa rozhodovacej praxe prospešné z hľadiska právnej istoty a predvídateľnosti práva, niekedy môže byť vhodné uprednostniť nápravu chýb pred právnou istotou. Sudca Najvyššieho súdu USA, Anthony Kennedy, v prípade Citizens United v. Vzhľadom na terminologický chaos v rozhodovacej praxi môžeme prakticky s istotou konštatovať, že v tomto prípade naozaj ide o zjavné pochybenie. Okrem toho existuje naliehavý záujem na zmene tejto praxe, keďže v súčasnosti je ochrana vlastníckeho práva k účelovej komunikácii prakticky znemožnená. Nie je bez významu, že zmena rozhodovacej praxe nemá potenciál kohokoľvek poškodiť, keďže ide skôr o dosiahnutie efektívneho procesného postupu a umožnenie rozhodovať o ochrane vlastníckeho práva.
Mgr. Martin Bratko sa v článku zaoberá prístupom najvyšších súdnych autorít k otázke právomoci všeobecných súdov rozhodovať o ochrane vlastníckeho práva k účelovým cestám a o súvisiacej otázke charakteru ciest.
Požiadavky na prístupovú komunikáciu v zákonoch, vyhláškach a normách
Stavebný zákon požaduje, aby každá stavba bola prístupná z cesty, miestnej komunikácie alebo účelovej komunikácie a túto požiadavku posudzuje v jednotlivých konaniach. Detailnejšie požiadavky (mimo dopravnej legislatívy) vnáša najmä legislatíva požiarnej ochrany.
- Zákon č. 135/1961 Zb. o pozemných komunikáciách (Cestný zákon) v znení neskorších predpisov definuje pozemnú komunikáciu ako cestné teleso a jej súčasti. Zákon tiež upravuje triedenie a označovanie komunikácií.
- Stavebný zákon (zákon č. 50/1976 Zb. v znení neskorších predpisov) v § 39b ods. 2 uvádza, že v podmienkach nového využívania územia sa určí najmä spôsob, akým sa má územie upraviť, usporiadať, zalesniť, odvodniť, pripojiť na pozemné komunikácie, na siete a zariadenia technického vybavenia územia, spôsob zabezpečenia požiadaviek vyplývajúcich z blízkosti chránených častí krajiny a zo stanovísk dotknutých orgánov a určenia požiadaviek na ochranu existujúcich stavieb a zelene.
- Vyhláška č. 532/2002 Z. z. o všeobecných technických požiadavkách na výstavbu a o všeobecných technických požiadavkách na stavby užívané osobami s obmedzenou pohyblivosťou v § 7 ods. 2 stanovuje, že pripojenie stavby na pozemné komunikácie musí svojimi rozmermi, vyhotovením a spôsobom pripojenia vyhovovať požiadavkám bezpečného užívania stavby a bezpečného a plynulého prevádzkovania na priľahlých pozemných komunikáciách.
- Požiarna bezpečnosť stavieb je regulovaná viacerými predpismi, ktoré kladú dôraz na zabezpečenie prístupu hasičských jednotiek k stavbám. Tieto predpisy môžu ovplyvniť požiadavky na šírku, únosnosť a sklony prístupových komunikácií.
Spevnenie účelovej komunikácie na vlastné náklady: Postup a súhlas obce
Ak ide o situáciu, kedy účelová komunikácia vedie k vášmu pozemku, ale vlastníkom pozemku pod touto komunikáciou je obec, akákoľvek stavebná úprava (vrátane spevnenia) na cudzom pozemku je možná len so súhlasom vlastníka, teda obce. Bez tohto súhlasu by ste nemali začať s úpravami, inak by ste riskovali porušenie vlastníckych práv obce a mohli by ste čeliť aj prípadným sankciám alebo povinnosti uviesť vec do pôvodného stavu.
Odporúčaný postup:
- Písomne požiadajte obec o súhlas so spevnením účelovej komunikácie na vaše náklady. V žiadosti presne popíšte, aké práce plánujete vykonať, aký bude rozsah a aký materiál použijete. Priložte aj jednoduchý technický popis alebo projekt, ak je k dispozícii.
- V žiadosti navrhnite, že všetky náklady znášate vy a obec nebude mať žiadne finančné záväzky. Zároveň môžete navrhnúť, že obec bude mať možnosť kontrolovať priebeh prác.
- Ak obec súhlas udelí, odporúčam uzatvoriť písomnú dohodu (napr. zmluvu o spolupráci alebo o výkone stavebných úprav), kde budú presne špecifikované podmienky, rozsah prác, zodpovednosť za škody a pod.
- Po získaní súhlasu obce si overte, či na plánované práce nie je potrebné stavebné povolenie alebo ohlásenie podľa Stavebného zákona. Pri menších úpravách (napr. spevnenie povrchu) často postačuje ohlásenie drobnej stavby, ale vždy odporúčam konzultovať to so stavebným úradom.
- Ak by obec súhlas odmietla alebo nijako nereagovala, nemáte právny nárok vykonať úpravy na cudzom pozemku bez jej výslovného súhlasu. V takom prípade by ste mohli skúsiť argumentovať, že ide o účelovú komunikáciu slúžiacu viacerým vlastníkom, a obrátiť sa na stavebný úrad so žiadosťou o prešetrenie stavu komunikácie, prípadne o uloženie povinnosti obci zabezpečiť jej zjazdnosť, ak je to nevyhnutné pre prístup k vašej nehnuteľnosti.
Ak by ste začali s úpravami bez súhlasu obce, hrozí vám, že obec bude požadovať odstránenie úprav a prípadne aj náhradu škody.
Špeciálny stavebný úrad a jeho právomoci
Obec ako špeciálny stavebný úrad pre miestne a účelové cesty má rozhodovať o stavebnom zámere, ktorého hlavnou stavbou je miestna komunikácia. Žiadosť bola podaná ako súbor stavieb, zahŕňa aj prekládku NN rozvodov, mechanickú ochranu VN a NN rozvodov, odvodnenie povrchov a verejné osvetlenie. Je špeciálny stavebný úrad oprávnený rozhodnúť o celom súbore stavieb alebo má postupovať inak?
Podľa § 16 ods. 1 Zákona o Stavebnom zákone je špeciálnym stavebným úradom pre stavby pozemných komunikácií orgán ustanovený osobitným predpisom, ktorým je Cestný zákon.
Povinnosť obce starať sa o komunikácie
Vo všeobecnosti platí, že obec má za určitých okolností povinnosť starať sa o miestne komunikácie, ktoré sú v jej vlastníctve alebo správe. Ak ide o súkromnú alebo neveřejnú cestu, povinnosť opravy môže patriť vlastníkovi alebo skupine vlastníkov tejto komunikácie.
Pri posudzovaní povinnosti obce opraviť prístupovú komunikáciu k existujúcim nehnuteľnostiam je potrebné zvážiť viacero faktorov. V prvom rade záleží na tom, či ide o verejnú komunikáciu, ktorá je vo vlastníctve obce, alebo o súkromnú cestu. Ak je komunikácia zaradená medzi miestne alebo účelové komunikácie podľa Cestného zákona, obec má spravidla povinnosť zabezpečovať ich údržbu a opravy, ak je ich vlastníkom alebo správcom. V prípade účelových komunikácií, ktoré nie sú vo vlastníctve obce, táto povinnosť spravidla nevzniká.
Zároveň je vhodné preveriť, či komunikácia slúži na zabezpečenie prístupu k nehnuteľnostiam, ktoré sú bežne užívané verejnosťou, alebo ide o prístup len pre obmedzený okruh osôb. Ak by obec zanedbala údržbu verejnej komunikácie a tým by vznikla škoda alebo by bol znemožnený prístup, môže byť vystavená nárokom zo strany vlastníkov nehnuteľností.
Odporúčam vám najskôr zistiť, komu komunikácia patrí a aký je jej právny režim. Následne môžete obec požiadať o stanovisko alebo priamo o opravu, pričom je vhodné svoju žiadosť podložiť konkrétnymi právnymi argumentmi.
tags: #musi #byt #miestna #komunikacia #spevnena