Územné plánovanie predstavuje kľúčový nástroj na usporiadanie a riadenie rozvoja územia. Jeho súčasťou sú aj zmeny územného plánu, ktoré reagujú na nové potreby, rozvojové zámery obce, či meniace sa spoločenské požiadavky. Vo všeobecnosti platí, že orgánom zodpovedným za tento proces je orgán verejnej správy, pričom iniciátorom zmeny môže byť aj fyzická alebo právnická osoba. Celý proces je však plne v kompetencii zástupcov obce, ktorí rozhodujú o jeho implementácii.
Územný plán a jeho hierarchia
Aby sme pochopili, kto robí zmenu územného plánu, je dôležité poznať štruktúru územnoplánovacej dokumentácie. Táto hierarchia začína na celoštátnej úrovni a postupne sa znižuje až na úroveň obce.
- Koncepcia územného rozvoja Slovenska (KURS): Toto je najvyšší strategický dokument územného plánovania v krajine. Obsahuje hlavné ciele a zásady rozvoja celého územia Slovenska. Popisuje slovami a mapami, ako vyzerá územie našej krajiny a v rámci akých pravidiel ho ďalej rozvíjať v sociálnej, ekonomickej aj environmentálnej oblasti. Rieši stavby, areály a územia s celoslovenským významom, ekologické, kultúrne, infraštruktúrne, obranné a iné. Jej záväzná časť platí aj pre ostatné úrovne územných plánov (regióny, mikroregióny a obce). "Koncepcia územného rozvoja Slovenska je územnoplánovacia dokumentácia celého územia Slovenskej republiky, ktorá určuje hlavné smery komplexného rozvoja Slovenskej republiky. Stanovuje základné podmienky a vytvára predpoklady pre udržateľný územný rozvoj Slovenskej republiky a jej regiónov s určením rámcových požiadaviek štátu z hľadiska ochrany, obnovy a tvorby krajiny, ochrany prírody, ochrany, zachovania a rozvíjania historického a kultúrneho dedičstva, hospodárskeho a sociálneho rozvoja, obrany a bezpečnosti štátu a z hľadiska dodržania medzinárodných záväzkov v oblasti životného prostredia a územného rozvoja.“ (§ 19 zákona č. 50/1976 Zb. v znení neskorších predpisov).
Územný plán regiónu: Je to druhá úroveň plánovania rozvoja územia - po KURS - a schvaľuje ho príslušný samosprávny kraj. Zmyslom územného plánu regiónu je podchytiť regionálne špecifiká, ktoré sú významné a spoločné pre celý región, a preto ich nemôžu riešiť samostatne obce a mestá. Do regionálneho územného plánu patria historicky, kultúrne alebo prírodne významné oblasti, ktoré treba chrániť a rozvíjať spoločne ako región. „Koncepcia územného rozvoja regiónu je územnoplánovacia dokumentácia regiónu v rozsahu územného obvodu samosprávneho kraja zohľadňujúca ochranu životného prostredia, krajinné a kultúrne špecifiká a osobitosti riešeného územia regiónu za súčasného splnenia predpokladov na udržateľný územný rozvoj a tvorbu krajiny regiónu.“ (§ 20 zákona č. 50/1976 Zb. v znení neskorších predpisov).
Územný plán mikroregiónu: Jeho opodstatnenie tkvie predovšetkým v spolupráci susedných miest a obcí, tzv. mikroregiónov, ktoré by sa mali vedieť dohodnúť na rozvoji území, ktoré na seba nadväzujú. Týmto spôsobom sa tvoria harmonické prechody medzi hranicami miest a obcí, či už pri cestách, cyklotrasách, alebo v spoločných kultúrnych, historických alebo turistických oblastiach. Je živnou pôdou pre spoluprácu na rozvoji území, ktoré presahujú hranice obcí no nedosahujú význam celého regiónu. „Územný plán mikroregiónu je územnoplánovacia dokumentácia ucelenej priestorovej a funkčnej časti územia regiónu alebo viacerých regiónov pri spoločných hraniciach, vychádzajúca z potrieb územného rozvoja viacerých obcí alebo iného špecifického územia najmä z hľadiska životného prostredia, ochrany a tvorby krajiny, ochrany historického a kultúrneho dedičstva, rozvoja hospodárstva a cestovného ruchu za súčasného splnenia podmienok pre udržateľný územný rozvoj a tvorbu krajiny mikroregiónu.“ (§ 21 zákona č. 50/1976 Zb. v znení neskorších predpisov).
Územný plán obce / mesta: Je to najdôležitejší dokument, na základe ktorého obec či mesto zveľaďuje svoje územie. Mapami aj slovom popisuje, ktorá časť územia slúži akému účelu a podľa akých pravidiel sa ďalej rozvíja, kade vedú cesty a infraštruktúra, kde sa nachádzajú obytné, pracovné, obchodné, výrobné či rekreačné oblasti. Schvaľuje ho zastupiteľstvo a zohľadňuje potreby ľudí, ktorí na území žijú a pracujú. Ak je územie obce celé obsiahnuté v územnom pláne mikroregiónu, nemusí už obec tvoriť vlastný plán. Bratislava a Košice, ako naše najväčšie mestá, majú tzv. metropolitné územné plány, ktoré zohľadňujú špecifické a veľmi rôznorodé potreby rozvoja veľkých miest. „Územný plán obce je územnoplánovacia dokumentácia územia obce v súlade s koncepciou územného rozvoja Slovenska a v súlade s Koncepciou územného rozvoja regiónu. Obec je povinná mať územný plán obce; táto povinnosť zaniká, ak je celé územie obce súčasťou územného plánu mikroregiónu. Územný plán obce, ktorá je mestom, sa nazýva územný plán mesta. Územný plán hlavného mesta Slovenskej republiky Bratislava a mesta Košice sa nazýva metropolitný územný plán.“ (§ 22 zákona č. 50/1976 Zb. v znení neskorších predpisov).
Územný plán zóny: Na územný plán obce alebo mesta nadväzuje plán zóny. Je to veľmi detailne popísaná vybraná lokalita v rámci mesta alebo obce. Je kľúčový pre rozvoj územia, pretože konkrétne a detailne určuje parametre toho, ako funkčne využívať pozemky, ako priestorovo usporiadať stavby, aké podmienky splniť na to, aby sa ochránila príroda a kultúra v lokalite, rozvíjal charakter územia, poskytovali služby občanom viazané na dané územie a zachovával alebo zlepšoval stav životného prostredia. „Územný plán zóny je územnoplánovacia dokumentácia ucelenej priestorovej a funkčnej časti územia obce, ktorá v súlade s rozvojovými zámermi a požiadavkami určenými v zadaní stanovuje podrobné podmienky na priestorové usporiadanie a funkčné využívanie pre jednotlivé priestorovo-funkčné celky a pozemky.“ (§ 23 zákona č. 50/1976 Zb. v znení neskorších predpisov).
Proces obstarávania ÚPN obce a jeho zmeny
Samotná tvorba a zmeny územného plánu obce sú komplexným procesom, ktorý zahŕňa viacero etáp a aktérov. Je to proces, ktorý sa odlišuje od aplikačných procesov podľa Stavebného zákona, ako sú územné a stavebné konanie. Pri územnoplánovacej činnosti sa totiž vytvárajú normy správania sa, nie sa aplikujú v konkrétnych prípadoch.
V prípade samosprávnych krajov i obcí ide pri obstarávaní územno-plánovacej dokumentácie o samosprávnu pôsobnosť. Tvorba územného plánu predstavuje najvýznamnejšiu kompetenciu obecnej samosprávy pri regulácii územia.
Proces obstarávania ÚPN obce (a teda aj jeho zmien) obvykle prebieha v nasledujúcich krokoch:
- Príprava zadania ÚPN obce: Táto fáza je kľúčová a predchádza akýmkoľvek ďalším krokom. V tejto fáze sa definujú požiadavky na obsah ÚPN, ktoré vyplývajú zo zadania. Obstarávanie ÚPD v tejto fáze zahŕňa aj prieskumy a rozbory. Tieto prieskumy a rozbory sú dôležitou časťou prípravy tvorby ÚPN a sú významným prínosom pre prípravu zadania ÚPN obce. V tejto fáze sa tiež zisťujú rozvojové zámery obce a poznávajú sa názory jej obyvateľov. V rámci prípravy sa zvažuje aj nevariantné riešenie rozvoja obce.
- Obstarávanie ÚPD: Po schválení zadania sa pristúpi k obstarávaniu samotného územného plánu. Toto obstarávanie musí byť v súlade so zákonom o verejnom obstarávaní. Cieľom je garantovať spravodlivý výber zhotoviteľa ÚPN obce. Proces obstarávania zahŕňa aj prerokovania s dotknutými právnickými osobami a obcami nadriadeným stavebným úradom.
- Vypracovanie návrhu ÚPN obce: Zhotoviteľ na základe zadania a výsledkov prieskumov a rozborov vypracuje návrh územného plánu.
- Prerokovanie návrhu ÚPN obce: Návrh sa predkladá na prerokovanie príslušnému krajskému stavebnému úradu a ďalším dotknutým orgánom.
- Verejné prerokovanie: Návrh ÚPN obce je zverejnený a verejnosť má možnosť sa k nemu vyjadriť.
- Schválenie ÚPN obce: Po zapracovaní pripomienok a konečnom prerokovaní sa návrh predkladá na schválenie obecnému zastupiteľstvu. Schválená záväzná časť ÚPN obce sa potom publikuje.
Zmena ÚPN a jej iniciátori
Zmena územného plánu obce nastáva vtedy, keď pôvodný plán už nezodpovedá aktuálnym potrebám alebo rozvojovým zámerom. Iniciátorom zmeny môže byť:
- Obec: Ako vlastník a správca územia má obec právo a povinnosť reagovať na potreby svojich obyvateľov a podmienky rozvoja.
- Fyzická alebo právnická osoba: Developer, vlastník pozemku alebo iná osoba, ktorá má záujem o zmenu využitia územia, môže podať podnet na zmenu územného plánu. Tento podnet však neznamená automatické schválenie.
V prípade, že mesto zamýšľa riešiť bytovú politiku a zvýšiť počet nájomných bytov, môže nadviazať spoluprácu s developermi. Developer môže plánovať výstavbu bytového domu na území, kde je v zmysle územného plánu napríklad povinný určitý podiel vyhradiť pre občiansku vybavenosť a zvyšok na byty. Tento pomer sa môže líšiť v závislosti od konkrétnej lokality. V zásade platí, že cena za m² občianskej vybavenosti je podstatne nižšia v porovnaní s cenou za m² bytu.
Vplyv ÚPN na vlastnícke práva a spoločenské konflikty
Užívanie a vlastníctvo pozemkov je spojené so spoločenskými konfliktmi, keďže práve zemský povrch a jeho súčasti predstavujú základné zdroje a zároveň limity pre uspokojovanie ľudských potrieb. Jednotlivé časti zemského povrchu, resp. pozemky, nemôžu byť užívané bez vplyvu na okolitý priestor a na spoločnosť. Užívanie (i neužívanie) nehnuteľností spôsobuje podstatne viac externalít, ako užívanie hnuteľných vecí, preto ho nemožno vnímať izolovane od širších spoločenských záujmov.
Hlavným súkromnoprávnym inštitútom zameraným na riešenie konfliktov o pozemky, pôdu a s nimi spojené zdroje, je vlastnícke právo. Pre fungovanie spoločnosti je však potrebné konflikty ohľadom užívania priestoru riešiť nielen súkromnoprávnymi inštitútmi. Tie totiž neumožňujú riešiť v dostatočnej miere ani negatívne dopady „neregulovaného“ spôsobu užívania zemského povrchu, ani umožňujú pozitívne programovanie smerom k verejnému záujmu, ani neumožňujú potrebnú koordináciu na prekonanie dopadov rozptýleného vlastníctva v záujme dosiahnutia nielen širších spoločenských cieľov, ale aj cieľov jednotlivcov.
Verejné právo vo verejnom záujme ukladá osobám povinnosti nad rámec ich súkromnoprávnych povinností. Územné plánovanie rieši spoločenské konflikty v situácii obmedzených zdrojov (viazaných na územie) a potenciálne neobmedzených ľudských potrieb. Malo by ich riešiť v prospech verejného záujmu. Aj verejný záujem však môže mať rôzne, navzájom kolidujúce aspekty. Otázka, aké využívanie pozemkov je v konkrétnom prípade vo verejnom záujme, a ktorý z kolidujúcich záujmov sa má uprednostniť, je neraz problematická. Preto územnoplánovacia činnosť má vždy aj rozmer politického rozhodovania.
Vplyv územných plánov na právne postavenie vlastníkov nehnuteľností je obdobný, ako v prípade normatívnych aktov: Obsah práv a povinností vlastníka k pozemku sa samotnou platnosťou územného plánu nemení reálne, len v rovine potenciálnej. Reálny priamy vplyv na právne postavenie vlastníka pozemku sa materializuje až v rovine individuálnych správnych aktov vydávaných podľa Stavebného zákona. Ústavný súd SR v uznesení III. ÚS 176/03-6 odmietol možnosť vyslovenia záveru, že územný plán obce, zahŕňajúci aj využitie pozemku vo vlastníctve navrhovateľa, by mal byť považovaný za nútené obmedzenie alebo dokonca za vyvlastnenie vlastníckeho práva. Doslova pritom uviedol: „…uznesenie orgánu územnej samosprávy (obecného zastupiteľstva), ktorým bol schválený územný plán obce, nemožno považovať za rozhodnutie takého druhu a takých účinkov, ktoré by mohli mať za následok porušenie označených základných práv alebo slobôd navrhovateľa. Právo navrhovateľa podľa čl. 20 ods. 1 ústavy opísaným konaním nemožno porušiť. Schválený územný plán nie je rozhodnutím spôsobujúcim zmenu vlastníctva alebo akýmkoľvek spôsobom dotýkajúcim sa vlastníctva navrhovateľa. Až prípadným budúcim územným rozhodnutím (niektorým z nich) stavebného úradu a jemu predchádzajúcim rozhodnutím o vyvlastnení pozemku navrhovateľa by bolo možné porušiť aj ustanovenie čl. 20 ods. 4 ústavy.“
Regulatívy územného plánovania sú zákonom upravené a normatívnymi prostriedkami ustanovované obmedzenia vlastníckeho práva. Vlastníci pozemkov, na ktoré sa navrhujú regulatívy, nemajú v zmysle Stavebného zákona právo na určité konkrétne podmienky či regulatívy. Podstatou územnoplánovacej činnosti je programovanie a limitovanie možného využitia územia. Synalagmatické previazanie práv a povinností a ich podmienenosť je pre územné plánovanie, ale aj pre stavebný poriadok, typické. Orgán územného plánovania je oprávnený podmieniť zapracovanie určitých regulatívov výstavby do územnoplánovacej dokumentácie aj tým, že sa uskutočnia investičné aktivity vo verejnom záujme. Nie je protiústavné či protizákonné, ani neobvyklé, ak sa investorovi uložia povinnosti realizovať vo verejnom záujme vyvolané investície. Je to postup zlučiteľný aj s čl. 13 i s čl. 68 Ústavy SR. Ak verejné subjektívne práva vlastníkov pozemkov a stavieb v územnom pláne sú podmienené, nejde o bezprávne vynucovanie plnenia od potenciálneho investora, keďže orgán územného plánovania nemá právnu povinnosť obstarať aktualizáciu územného plánu podľa želaní a predstáv vlastníka pozemku, bez ohľadu na verejné či iné spoločenské záujmy.
Komplexné riešenie priestorového usporiadania a funkčného využívania území obcí musí zahŕňať aj otázky bytovej politiky, inak by nebolo komplexné a nevytváralo predpoklad na stabilitu usporiadania. Takisto referencia zákona na princípy trvalo udržateľného rozvoja implikuje aj sociálne aspekty územnoplánovacej činnosti. Požiadavky na stabilitu usporiadania vyplývajúce z územnoplánovacej regulácie vyplývajú aj z ustanovenia § 1 ods. 2 SZ. Ak z regulatívov územného plánovania vyplýva podmienenosť umiestnenia určitej výstavby splnením nejakej právnej povinnosti, neznamená to, že túto povinnosť musí vlastník pozemku splniť bez ďalšieho. Vlastník môže pozemok naďalej užívať spôsobom, akým ho užíval v čase aktualizácie územnoplánovacej dokumentácie, keďže aktualizácia nemá retroaktívne účinky.
V prípade, keď z územného plánu má vyplývať pre developera záväzok nejaké byty previesť na mesto, ide o povinnosť, ktorú developer bude mať v rovine „niečo za niečo“ („quid pro quo“) - teda za nadobudnutie určitého práva, ktoré by inak nenadobudol a ktorého priznanie je vecou diskrecionálneho rozhodnutia mesta. Pokiaľ sa vlastník pozemku uspokojí s tým, že právo nenadobudne, nebude ho ani zaťažovať podmieňujúca povinnosť. To, či za daných podmienok požiada o územné rozhodnutie, o stavebné povolenie, a či bude uskutočňovať výstavbu, bude jeho slobodným rozhodnutím.
Z poskytnutých informácií navyše vyplýva, že v konkrétnom prípade mechanizmu zvažovaného mestom táto synalagmatická previazanosť nie je len vecou vytvorenia možnosti stavať na určitých plochách byty, ale ide o zvýhodnenú možnosť výstavby bytov. Zmienená kompenzácia musí byť obojstranne primeraná. Oprávnenie obce obstarať zmenu územného plánu obce ako originálnej pôsobnosti obce nie je bezbrehé, nakoľko existujú zákonom stanovené podmienky a obmedzenia a vo všeobecnej rovine tiež obmedzenia plynúce zo samotného ústavného poriadku (požiadavka rovnakého zaobchádzania, predvídateľnosti právnej regulácie, minimalizácie zásahu do individuálnych práv fyzických a právnických osôb atď.). Výsledné funkčné a priestorové usporiadanie územia musí vždy predstavovať rozumný kompromis a vyváženosť medzi jednotlivými verejnými záujmami navzájom, ale i medzi verejnými záujmami na strane jednej a súkromnými záujmami na strane druhej. Riešenie zvolené územným plánom môže legitímne obmedziť výkon vlastníckeho práva vlastníkov dotknutých nehnuteľností.
Právne a trestnoprávne aspekty
Rozdiel medzi obstarávaním územnoplánovacej dokumentácie a aplikačnými procesmi podľa Stavebného zákona je veľmi zásadný aj pre posúdenie otázok trestnoprávneho charakteru. Ak by totiž obec ako stavebný úrad konajúca v územnom konaní či v stavebnom konaní požadovala pre to, aby nejakým spôsobom postupovala alebo rozhodla v aplikačnom procese, majetkové plnenie v prospech obce, bez toho, aby pre takýto postup existoval zákonný základ, išlo by o protiprávny postup.
V prípade územnoplánovacej činnosti však orgán územného plánovania vytvára normatívnu úpravu v rozhodovacom procese, ktorý má aj politický rozmer. V tomto rozhodovacom procese normy nie sú aplikované, ale vytvárané. Neprichádza teda do úvahy aplikácia tzv. vydieračských trestných činov, ani trestný čin vydierania, ani trestný čin nátlaku. Pre mnohé z týchto trestných činov je charakteristický znak „hrozba inej ťažkej ujmy“, pričom touto hrozbou inej ťažkej ujmy musí páchateľ chcieť iného donútiť, aby niečo konal, opomenul alebo trpel. V tomto prípade však obec ako subjekt územného plánovania obstarávajúci územnoplánovaciu dokumentáciu od developera primárne nič nechce, naopak, developer chce niečo od obce, na čo nemá právny nárok. A keďže na konkrétne „riešenie“ regulatívov v rámci územnoplánovacej dokumentácie nemá developer právny nárok, závisí od obce, či sa rozhodne developerovi vyjsť v ústrety, pričom ak k danému rozhodnutiu obce v prospech developera nedôjde, developerovi nehrozí žiadna iná ťažká ujma v zmysle ustanovení TZ.
Neprichádza do úvahy ani aplikácia trestného činu zneužívania právomoci verejného činiteľa podľa § 326 TZ. Obec ako obstarávateľ územnoplánovacej dokumentácie koná v rámci svojej pôsobnosti a právomoci a v zákone nie je žiadne ustanovenie, ktoré by čo aj nepriamo nútilo obec zmeniť územný plán v súlade s predstavami a záujmami developera alebo by prikazovalo obci v prípade rozhodnutia v prospech developera toto rozhodnutie ničím nepodmieňovať.
Pre mnohé z týchto trestných činov je charakteristický znak „hrozba inej ťažkej ujmy“, pričom touto hrozbou inej ťažkej ujmy musí páchateľ chcieť iného donútiť, aby niečo konal, opomenul alebo trpel. V tomto prípade však obec ako subjekt územného plánovania obstarávajúci územnoplánovaciu dokumentáciu od developera primárne nič nechce, naopak, developer chce niečo od obce, na čo nemá právny nárok. A keďže na konkrétne „riešenie“ regulatívov v rámci územnoplánovacej dokumentácie nemá developer právny nárok, závisí od obce, či sa rozhodne developerovi vyjsť v ústrety, pričom ak k danému rozhodnutiu obce v prospech developera nedôjde, developerovi nehrozí žiadna iná ťažká ujma v zmysle ustanovení TZ.
Neprichádza do úvahy ani aplikácia trestného činu zneužívania právomoci verejného činiteľa podľa § 326 TZ. Obec ako obstarávateľ územnoplánovacej dokumentácie koná v rámci svojej pôsobnosti a právomoci a v zákone nie je žiadne ustanovenie, ktoré by čo aj nepriamo nútilo obec zmeniť územný plán v súlade s predstavami a záujmami developera alebo by prikazovalo obci v prípade rozhodnutia v prospech developera toto rozhodnutie ničím nepodmieňovať.
V prípade, že by prijatie regulatívu v územnom plánovaní podmieňoval verejný činiteľ alebo iná osoba úplatkom pre seba alebo pre inú osobu, bez pochybností by išlo o trestný čin prijímania úplatku podľa § 329 TZ. Ak však verejný činiteľ alebo ďalšia osoba podmienila prijatie regulatívu transparentným plnením vo verejnom záujme v prospech obce, za súčasnej ponuky na uzavretie zmluvy o predmetnej transakcii, nepôjde o obligatórny znak skutkovej podstaty trestného činu podľa § 329 TZ, o úplatok.
Osobitným problémom je otázka sprísnenia zastavovacích podmienok a náhrady ujmy takto spôsobenej vlastníkovi pozemku. Zákony v SR neupravujú náhradu takto spôsobenej majetkovej ujmy. Absencia takejto zákonnej úpravy môže byť vnímaná ako problematická z hľadiska súladu s čl. 20 ods. 4 Ústavy SR, hoci ide len o nepriame obmedzenie vlastníckeho práva. Z tohto hľadiska sa javí ako esenciálne práve to, aby aj developer mohol mať zo zmenených regulatívov ekonomický prospech.
Neodporúča sa, aby obce využívali tento nástroj na sprísnenie podmienok výstavby bytov v tom zmysle, že by na miestach, kde už teraz je možné uskutočňovať hromadnú bytovú výstavbu, schválili len obmedzenie v podobe podmieňujúcej povinnosti na prevod určitého puzna bytov v prospech obce. Aj keď je proces schválenia územného plánu regulovaný právom, nie je jeho konkrétny obsah právne nárokovateľný a ide (aj) o politický akt. Ak by obec ako subjekt územného plánovania žiadala od vlastníkov pozemkov za zmenu územného plánu plnenie v prospech obce, pričom toto plnenie bude využívané vo verejnom záujme, takéto konanie obce by nenapĺňalo žiadnu skutkovú podstatu trestného činu.
Má sa zachovať vzťah primeranosti a vyváženosti medzi obmedzením vlastníka pozemku vyplývajúcim z povinnosti previesť časť bytov v prospech obstarávateľa územného plánu a výhodou, ktorú developer získa napríklad v podobe možnosti stavať väčší podiel bytov, a zároveň medzi prospechom obstarávateľa územného plánu a na strane verejného záujmu, pričom je potrebné zohľadniť aj analyzovať aspekty ekonomického zvýhodnenia pre developera aj z hľadiska zlučiteľnosti s pravidlami pre štátnu pomoc (hoci by zrejme išlo o pomoc de minimis).