Stavebníctvo na Slovensku prešlo za posledných takmer päť desaťročí zásadnými transformáciami, ktoré sa odrazili aj v legislatívnom rámci upravujúcom územné plánovanie a stavebný poriadok. Od základného Stavebného zákona z roku 1976, cez rozsiahle novelizácie a pokusy o jeho nahradenie, až po aktuálne pripravované nové zákony, táto oblasť prešla dlhou a často komplikovanou cestou. Pochopenie historického vývoja, súčasných problémov a budúcich smerovaní je kľúčové pre ďalší rozvoj stavebného sektora a celkovej infraštruktúry krajiny.
Pôvodný Stavebný zákon a jeho prvé dekády
Základný kameň legislatívy v oblasti stavebníctva na Slovensku položil Zákon z 27. apríla 1976 o územnom plánovaní a stavebnom poriadku, známy ako Stavebný zákon (zákon č. 50/1976 Zb.). Tento predpis právne vymedzil základné úlohy a povinnosti všetkých účastníkov stavebného procesu. Jeho cieľom bolo stanoviť pravidlá pre plánovanie a realizáciu stavieb, zabezpečiť súlad s územnými plánmi a dodržiavanie stavebných predpisov. V nezmenenej forme platil po dobu 14 rokov, až do prijatia zákona, ktorý priniesol prvé významnejšie zmeny.
Počas svojho pôvodného znenia bol tento zákon doplnený o sériu vykonávacích predpisov, ktoré upravovali konkrétne aspekty stavebného procesu. Vyhlášky č. 105/1981 Zb. (v platnosti 1981-1987) a č. 5/1987 Zb. (v platnosti 1987-1990) definovali náležitosti dokumentácie pre prípravu, schvaľovanie a realizáciu stavieb. Tieto predpisy uvádzali základné pojmy, druhy dokumentácie, proces schvaľovania prípravnej a projektovej dokumentácie, ako aj pravidlá pre štátnu expedíciu, autorský dozor a záverečné technicko-ekonomické vyhodnotenie stavieb.
Územné plánovanie v rámci tohto zákona určovalo ciele a úlohy, podklady, druhy a obsah územných plánov, proces ich obstarávania, ako aj územné konanie a rokovanie. Stavebný poriadok potom obsahoval predpisy týkajúce sa oprávnení pre projektovú a inžiniersku činnosť, pravidlá pre používanie stavebných výrobkov, povolenie nových stavieb, proces žiadostí o stavebné povolenie, vytýčenie stavieb, ich užívanie a kolaudáciu, ako aj zmeny v užívaní, údržbu a odstraňovanie stavieb. Dôležitou súčasťou bol aj predpis pre štátny stavebný dozor.
Prechodné obdobie a narastajúca neprehľadnosť
Po roku 1989 nastalo obdobie významných spoločenských a ekonomických zmien, ktoré sa nevyhnutne premietli aj do stavebného práva. Od roku 1990 do konca roka 2013 bol pôvodný Stavebný zákon novelizovaný neuveriteľných 33-krát. Okrem toho bol dvakrát dotknutý aj nálezmi Ústavného súdu Slovenskej republiky.
Počnúc rokom 1993, všetky vlády, ktoré sa vystriedali pri moci, zasiahli do zákona prostredníctvom noviel a vyhlášok iných ministerstiev, často pod hlavičkou aproximácie legislatívy k európskym normám. Tieto zásahy presiahli 49-krát, čo viedlo k tomu, že zákon sa stal extrémne neprehľadným a v mnohých prípadoch sporným. Táto deformácia zákona nakoniec v roku 2006 vyvolala potrebu vypracovať úplne nový stavebný zákon.
Niekoľko pokusov o prípravu nového Stavebného zákona sa však od roku 1994 opakovane stroskotávalo na nevyjasnenosti koncepcie stavebného práva, rýchlo sa meniacich spoločenských pomeroch, rôznorodých záujmoch štátu, obcí, investorov a stavebných firiem, a tiež na opakovaných zmenách organizácie verejnej správy.
Pokusy o reformu a nové legislatívne smerovanie
Deformácia pôvodného zákona a neúspešné pokusy o jeho nahradenie viedli k situácii, kedy bola potreba zásadnej reformy nevyhnutná. V tomto kontexte vznikol nový Stavebný zákon, ktorý bol schválený v apríli 2022 Národnou radou Slovenskej republiky a mal nadobudnúť účinnosť od 1. apríla 2024. Tento nový zákon mal nahradiť doterajšiu oblasť regulovanú Stavebným zákonom, avšak namiesto jedného zákona boli pripravené dva: Zákon o územnom plánovaní č. 200/2022 Z.z. a Zákon o výstavbe č. 201/2022 Z.z.
Predkladatelia týchto nových predpisov argumentovali, že súčasný schvaľovací proces trvá v priemere až 300 dní, čo je neakceptovateľne dlho. Nové zákony si kládli za cieľ výrazne zjednodušiť a urýchliť proces schvaľovania stavebných projektov. Podľa odhadov by mali procesy spojené so schvaľovaním stavebných projektov byť až o ¾ rýchlejšie. Počet úkonov potrebných na získanie stavebného povolenia sa mal zredukovať z viac ako 80 na niečo cez 10, pričom tieto úkony mali byť jednoduché, dobre prepojené a ľahko pochopiteľné.
Elektronizácia schvaľovacieho procesu mala predstavovať inovatívny prístup založený na postupnom prechode k digitalizácii údajov týkajúcich sa daného územia. Rozhodnutie o schválení projektu malo zároveň slúžiť ako overenie, čím by stavebník mohol začať s výstavbou bez zbytočného omeškania. Pre menšie stavby alebo drobné stavebné práce mala byť možnosť použiť zjednodušené procesné schválenie formou ohlásenia stavby úradu a následného potvrdenia o ohlásení.
Sekcie | Stavebné právo | Stavebné právo 101 Úvod do záložných práv | 2. 10. 2025
Štruktúra a kompetencie nových orgánov
Nové zákony predpokladali vznik nového centralizovaného úradu pre riadenie výstavby. Kompetencie starých úradov, ktoré predtým rozhodovali o povolení stavieb, mali ostať zachované, avšak tieto úrady by mali fungovať pod novým, väčším úradom. Konkrétne, mali by existovať úrady pre jednotlivé regióny (osem ich bolo plánovaných) a špecializované úrady pre stavby diaľnic, železníc a letísk.
Zároveň mali byť zavedené prísnejšie pravidlá pre tzv. „čierne stavby“. V minulosti bolo možné získať dodatočné povolenie na stavbu postavenú bez predchádzajúceho súhlasu, čo sa teraz malo zmeniť. Nové zákony mali znemožniť dodatočné povolenie a stavebný úrad mohol vynútiť odstránenie stavby postavenej bez povolenia, pričom náklady by znášal stavebník. V prípade, že by stavebník nepostupoval podľa pokynov, stavebný úrad by mohol odstránenie vykonať sám a náklady by boli následne vymáhané.
Okrem toho sa očakávalo zavedenie vyšších trestov za porušenie stavebných pravidiel a posilnenie dohľadu nad stavebnými projektmi. Trestaní by mohli byť nielen tí, ktorí stavajú, ale aj zodpovední za dohľad nad stavbou. Tieto nové pravidlá mali platiť pre nové stavby od 1. apríla 2024, pričom problémy s už postavenými stavbami mali byť riešené špecifickým spôsobom. Bolo by potrebné zabezpečiť overenie, že stavba neohrozuje verejný či súkromný záujem a spĺňa ostatné zákonné podmienky.
Výzvy a kontroverzie v súvislosti s novými zákonmi
Napriek snahám o modernizáciu a zjednodušenie stavebného procesu, nové zákony č. 200/2022 Z.z. a 201/2022 Z.z. vyvolali aj značné pochybnosti a kritiku. Jednou z hlavných pripomienok bolo, že zákony sa opäť nezbavili vplyvu developerských, politických a komerčných záujmov, namiesto zamerania sa na skutočný rozvoj stavebníctva a hospodársky, ekonomický a sociálny rozvoj Slovenskej republiky a jej občanov.
V návrhu zákona sa tiež objavilo nezmyselné delenie stavieb na tradičné a tzv. „malé stavby“, čo bolo kritizované ako neprimerané. Podľa názoru niektorých odborníkov, ak by už tvorcovia zákona chceli špecifikovať a oddeliť osobitný druh stavieb, mali by sa zamerať na „Špeciálne stavby“ určené pre bezpečnosť štátu. Bolo zdôraznené, že malé či veľké, jednoduché alebo komplikované stavby sú vždy len stavby a každá je svojim spôsobom špecifická a originálna.
Ďalšou spornou oblasťou bola otázka licencií a kvalifikácií. Navrhované zmeny v kvalifikácii stavbyvedúceho a stavebného dozora, ktoré mali nahradiť desiatky rokov udržiavaný rozpor zákona č. 138/1992 Zb. so zákonom č. 50/1976 Zb., boli označené za nelogické. Bolo poukázané na to, že kvalifikáciu stavbyvedúceho v §34 ods. 2) návrhu zákona nahradila osoba oprávnená viesť uskutočňovanie stavebných prác, čo bolo považované za nezmyselnú novinku.
Stupeň projektovej dokumentácie stavby tiež nebol jednoznačne, logicky a jasne špecifikovaný. Kritici volali po návrate k prirodzenému a logickému členeniu projektovej dokumentácie bez medzistupňov nejasností. Stavebné úrady mali byť napriek deklaráciám opäť ponechané obciam, čo znamenalo, že by zostali v stave, v akom sú, s realitou činnosti, ktorú mnohí poznajú.
Elektronizácia a jej úskalia
Otázka elektronickej komunikácie a centrálneho elektronického stavebného denníka bola tiež predmetom kritiky. Bolo poukázané na to, že elektronická komunikácia je stále nedotiahnutá a jej funkčnosť nemusí naplniť očakávania tvorcov, pričom sa pripomínal neúspešný experiment v Českej republike. Zdôraznilo sa, že stavebné konanie nie je počítačová hra a každé konanie má svoje špecifické špecifiká a prístupy.
Pre spustenie nového zákona do praxe od 1. apríla 2024 bolo potrebné zabezpečiť preškolenie stoviek zamestnancov stavebných úradov v stovkách obcí a miest po celom Slovensku. Okrem toho bolo potrebné vytvoriť nové technické zázemie. Existovalo riziko chaosu, ak by štát tieto aspekty nezvládol.
Urbanistické plánovanie a jeho základy
Aktuálne platný zákon č. 200/2022 Z.z. sa vo viacerých ustanoveniach odvoláva na urbanistické koncepcie, štruktúru a štúdie, ako aj na urbanistický spôsob zastavovania a umiestnenie stavby. Tieto zmienky však boli určené len pre vybrané lokality. V zákone chýbala zmienka o tom, že základom územného plánovania je a vždy bol záväzný dlhodobý plán rozvoja štátu, krajov a okresov, a až potom miest a obcí.
Základom pre rozvoj štátu ako celku je hospodárske, sociálne a urbanistické plánovanie, čo nepriamo naznačuje aj zákon o územnom plánovaní. V rámci územného plánovania bol urobený správny krok v snahe vytvoriť centrálnu databázu územných plánov na uľahčenie ich evidencie a kontroly. Avšak bolo upozornené na riziko, keď sa takéto systémy stanú terčom útoku.
Kľúčovým nedostatkom v oblasti územného plánovania bola absencia predchádzajúceho základného kodifikovaného právneho predpisu, ktorým je urbanizmus. Chýbal zákon o urbanizme a rozvoji Slovenskej republiky. Historicky bolo urbanistické plánovanie rozvoja vykonávané Štátnou plánovacou komisiou a štátnym úradom Urbion, ktoré boli po roku 1992 zrušené. Tieto inštitúcie mali za úlohu plánovanie dlhodobého rozvoja Slovenska na obdobie 25 rokov.
Slovensko bez jasne definovaného „Národnoštátneho záujmu Slovenskej republiky“, „Štátnej doktríny“ a zákona o urbanizme a rozvoji nedokáže vytvoriť stabilné koncepčné a systémové zákony nielen pre stavebníctvo, ale ani pre riadenie celej spoločnosti a štátu. Chýba kodifikovaná vízia a idea budúcnosti krajiny. Preto aj akýkoľvek dokonalý zákon o územnom plánovaní by sa mohol stať len „trhacím kalendárom“ aktuálnej moci.
Historický pohľad na stavebníctvo a jeho pokles
Pre pochopenie súčasného stavu slovenského stavebníctva je nevyhnutné pozrieť sa na jeho históriu za posledných 35 rokov. V rokoch 1980 až 1989 zamestnávalo stavebníctvo na Slovensku v priemere 202 540 pracovníkov a dosahovalo priemerné stavebné výkony vo výške takmer 16,5 miliardy eur ročne (v prepočte z SK na Euro). Všetky zisky, dane a odvody zostávali v štátnej kase, stavalo sa bez zahraničných úverov a dotácií (okrem stavieb pre krajiny RVHP).
Po roku 1989 nastal dramatický prepad. V roku 1989 bolo odovzdaných 48 815 bytov, z čoho 24 041 v bytových domoch a 9 396 v rodinných domoch. V roku 2014 bol zaznamenaný prepad o 68,92 % oproti roku 1989. V roku 2023 bolo odovzdaných 8 199 bytov v bytových domoch a 12 692 v rodinných domoch, čo predstavuje opačný pomer výstavby rodinných domov k bytovým domom v porovnaní s rokom 1989.
V prepočte na súčasné peniaze (inflačný prepočet z SK na Euro) klesol priemerný ročný objem stavebnej produkcie z takmer 16,5 miliardy eur v období 1980-1989 na priemerný objem približne 4,3 miliardy eur v období 2014-2023. Stavebníctvo na Slovensku je od roku 1989 v permanentnom poklese produkcie, s výnimkou mierneho rastu. V rokoch 1990/1991 došlo k pádu produkcie až o takmer 95 %. V roku 2013 dosahovalo stavebníctvo len 74,07 % úrovne z roku 1989 a v roku 2023 sa dostalo na približne 52,96 % úrovne stavebnej produkcie z roku 1989.
Tento pokles je pripisovaný absencii koncepčnej celospektrálnej rozvojovej politiky Slovenskej republiky po roku 1989. Vlády okrem prvej vlády samostatného Slovenska priniesli skôr systém rozkladu hospodárstva, stavebníctva a celej spoločnosti, ako aj rozpredaj surovinových zdrojov a ich spracovateľských podnikov. V dôsledku toho dnes takmer všetky stavebné hmoty a výrobky vyrábajú firmy zahraničných vlastníkov alebo sa dovážajú.
Perspektívy a návrhy na zlepšenie
Napriek negatívnym trendom existujú aj pozitívne aspekty. V posledných rokoch sa štát snaží stavebníctvo podporovať prostredníctvom verejných zákaziek, výstavby diaľnic a obnovy bytového fondu, a tiež podporou výstavby nájomných bytov. Avšak aj tu existujú riziká, napríklad v prípade nájomných bytov, ktoré neprinesú významný prínos do štátnej pokladnice, ak budú vlastníkmi zahraničné subjekty.
Nespochybniteľný je sociálny aspekt nekonečnej výstavby diaľnic, ktorá zamestnáva pracovníkov, avšak s veľkým podielom zahraničných firiem a malou naviazanosťou na domáci priemysel. Podobne aj obnova bytového fondu, zameraná na energetické úspory, dáva prácu len úzkemu sortimentu remesiel a výrobe materiálov, ktoré sú často od zahraničných výrobcov.
Navrhovaný program podpory výstavby nájomných bytov je považovaný za dobrý krok, s nádejou na ukončenie doterajšieho vládnutia „ad hoc“. Očakáva sa podpora výstavby nových nájomných bytov slovenskými podnikmi a bytov vo vlastníctve občianskych a družstevných spoločenstiev, obcí, miest, krajov a štátu, s dôrazom na podporu domácich producentov stavebných materiálov.
Je najvyšší čas vrátiť sa k tradičným principiálnym subordinačným dodávateľsko-odberateľským a platobným vzťahom. Je potrebné vrátiť do systému plánovania a riadenia kvalifikovaných odborníkov na všetkých úrovniach stavebníctva. Stavebníctvo je predovšetkým technická, organizačná a ekonomická záležitosť, nie hračka pre obchodníkov, politikov a teoretikov.
Vzhľadom na súčasnú situáciu a predchádzajúce neúspešné pokusy o reformu, je možné, že by bolo prínosnejšie vypracovať úplne nový zákon, použiteľný v praxi, namiesto snahy o rekonštrukciu zdevastovaného pôvodného zákona. Zákony sa musia tvoriť s maximálnym predvídaním problémov, nie ich neustále meniť a hasiť nové problémy.
Pokiaľ štát neprijme resp. nekodifikuje zákon o štátnej doktríne a hlavne zákon o urbanizme a plánovaní rozvoja Slovenskej republiky, žiadna komisia a vláda nezostaví použiteľný, jednoduchý a zrozumiteľný Stavebný zákon pre štát a jeho občanov. Zatiaľ všetky verzie návrhov zákonov naznačujú developerské a protekčné komerčné záujmy.
V súvislosti s problematikou vzdelávania absolventov vysokých škôl v oblasti stavebníctva je potrebné poznamenať, že mnohí majú vzdelanie na všetko možné, len nie na chýbajúce profesie v hospodárstve a stavebníctve. Stavebné firmy na Slovensku neustále upadajú, pretože si nevedia plánovať práce ani na pol roka dopredu, keďže netušia, čo ich čaká v budúcnosti. Združenie stavebných podnikateľov Slovenska priznalo, že stavebníctvo na Slovensku upadá a je v kríze.
Napriek všetkým výzvam a problémom, je dôležité hľadať cesty k stabilnému a udržateľnému rozvoju stavebného sektora, ktorý je kľúčový pre celkovú prosperitu krajiny.