Podstatným prvkom úspešnej participácie, teda zapájania verejnosti do tvorby verejných politík, je vhodne nastavený legislatívny rámec. Zapájanie verejnosti do tvorby verejných politík a do legislatívneho procesu môže byť kľúčové pre legitimitu a kvalitu výsledných materiálov, dokumentov, politík a zákonov. Participácia sa môže diať na rôznych úrovniach štátnej alebo lokálnej správy. Kľúčovou otázkou zostáva, ako je legislatívne prostredie na Slovensku naklonené participácii, kde sa jej v rámci legislatívy darí a kde sú jej slabiny, a ako sme na tom s podporou participácie v porovnaní so zahraničím.
Analýza súčasných legislatívnych nástrojov a možností participácie predstavovala jedno z kľúčových zadaní projektu, ktorý ponúkol prvý komplexný výskum. Tento výskum si položil zásadnú otázku: ako je na Slovensku participácia nastavená v zákonoch a súčasne ponúkol aktuálny pohľad na jej ukotvenie v legislatíve. Projekt mapoval súčasné právne rámce, legislatívne nástroje a možnosti participácie zainteresovaných skupín na tvorbe verejných politík na Slovensku a v zahraničí.
V prvom kroku sa zrealizovalo zmapovanie súčasných právnych rámcov, legislatívnych nástrojov a možností participácie zainteresovaných skupín na tvorbe verejných politík na Slovensku. Druhým krokom bol rešerš právneho poriadku SR so zameraním sa na participatívne postupy a nástroje upravené právnym poriadkom na všetkých úrovniach verejnej správy. Ponúka prehľad vybraných nástrojov participácie na tvorbe jednak individuálnych, ako aj normatívnych právnych aktov v Slovenskej republike. Výsledkom rešerše právneho poriadku SR, so zameraním sa na participatívne metódy upravené právnym poriadkom SR, bola identifikácia viac ako dvadsať základných oblastí pre ďalší výskum. Tieto oblasti zahŕňajú napríklad participáciu verejnosti podľa rôznych zákonov, ako sú zákon č. 85/1990 Zb., zákon č. 84/1990 Zb., zákon č. 83/1990 Zb., zákon č. 17/1992 Zb., zákon č. 543/2002 Z.z., zákon č. 24/2006 Z.z., zákon č. 39/2013 Z.z. (integrované povoľovanie), zákon č. 364/2004 Z.z., zákon č. 326/2005 Z.z., zákon č. 137/2010 Z.z., zákon č. 7/2010 Z.z., zákon č. 359/2007 Z.z., zákon č. 50/1976 Zb., zákon č. 2/2005 Z.z. (ochrana pred hlukom), zákon č. 49/2002 Z.z., zákon č. 369/1990 Z.z., zákon č. 302/2001 Z.z., zákon č. 539/2008 Z.z. a zákon č. 448/2008 Z.z.
Analýza existujúcich participatívnych nástrojov v slovenskom legislatívnom rámci na všetkých úrovniach verejnej správy vychádza z prehľadu vybraných oblastí a nástrojov participácie na tvorbe individuálnych aj normatívnych právnych aktov. Experti zisťovali, ako je vytvorený priestor pre participáciu na Slovensku všeobecne a následne sa bližšie pozreli na jednotlivé oblasti, ktoré počítajú s participáciou verejnosti. Analýza podáva správu o tom, či má verejnosť dostatok informácií o tvorbe verejných politík a či sa k ich tvorbe môže vyjadriť.
Materiál predstavuje výsledky analýzy existujúcich účinných a inovatívnych participatívnych nástrojov v zahraničí, ktoré je možné zakotviť do slovenského právneho rámca. Ide o odborný materiál, ktorý vznikol na základe rešerše zahraničnej literatúry a vytypovaných zahraničných úprav participácie. Dokument predstavuje príklady participačných mechanizmov vo vybraných európskych krajinách, presnejšie výber dobrej praxe, ktorý vznikol v rámci samostatného bloku aktivít zameraných na analýzu participácie a jej ukotvenia z pohľadu legislatívy a právneho rámca.
Vo vyspelých demokraciách upravujú princípy participácie najmä dokumenty prijímané na úrovni vlády, ktoré nie sú všeobecne záväzné. Vzhľadom na to, že každý dokument je iný, každá verejná politika sa týka inej oblasti života a je prijímaná na inej úrovni verejnej správy (lokálna, regionálna, národná), je veľmi zložité navrhnúť a nadizajnovať ideálny modelový postup zapájania verejnosti, alebo štandard, či vzor participatívneho procesu.
Vo Veľkej Británii sú prijaté vládne usmernenia, ale existujú aj špeciálne dohody a deklarácie o tom, ako bude verejná moc s verejnosťou spolupracovať. Ich obsahom je garancia postupov zo strany štátu, kraja alebo obce (napríklad o informovaní a zapájaní verejnosti). Ide o pozitívny a hlavne verejný záväzok obce aj štátu, ktorý je zameraný na aktívne a včasné zapájanie verejnosti.
V otázke participácie verejnosti na legislatívnom procese na úrovni Parlamentu poskytuje inšpiráciu v praxi málo krajín. Je ale evidentné, že viaceré krajiny o tejto téme intenzívne diskutujú a rozbiehajú sa aj rôzne pilotné a skúšobné projekty, či už z iniciatívy občianskej spoločnosti alebo aj samotnej verejnej správy. Kľúčovú rolu pri koncipovaní a presadzovaní participačných mechanizmov aj na úrovni parlamentu zohráva práve občianska spoločnosť, ktorej narastajúca nespokojnosť s modelom reprezentatívnej demokracie tlačí na uplatňovanie princípov participatívnej demokracie.
Veľkým prínosom pre efektívne zapájanie verejnosti do správy vecí verejných sa ukazujú byť nástroje elektronickej demokracie, ako sú implementované napríklad vo Fínsku a Dánsku. Elektronizácia verejnej správy funguje už v mnohých krajinách EÚ na špičkovej úrovni, no Slovensko má v tejto sfére ešte veľké medzery.
Analýza bariér a výzvy v slovenskej participácii
Analýza bariér v súčasnej legislatíve, ktoré majú negatívny vplyv na mieru participácie verejnosti, je prirodzeným pokračovaním činností v rámci pracovnej skupiny Legislatíva a právny rámec. Priamo nadväzuje na dokument „Analýza existujúcich participatívnych nástrojov v slovenskom legislatívnom rámci na všetkých úrovniach riadenia verejnej správy“, ktorý ponúka hĺbkovú analýzu súčasnej slovenskej legislatívy a existujúcich právnych rámcov. Analýza bariér mapuje k spracovaným blokom príklady dobrej praxe alebo praktické príklady zlyhania aplikácie právneho predpisu. Analýza sumarizovala dáta, na základe ktorých experti následne zhodnotili, či je potrebná zmena legislatívy v danej oblasti, či na dosiahnutie požadovaného stavu nestačí vydať len aplikačné usmernenie, alebo je potrebná zmena aplikačnej praxe.
Jednou z hlavných nástrah je terminológia. Zadanie a projekt pracujú s termínom „participácia“, ale v zásade náš právny poriadok pojem „participácia“ nepozná. Najužívanejším pojmom je „účasť verejnosti“.
Čo sa týka prístupných informácií, jedným zo zásadných zistení bolo, že slovenský právny poriadok veľmi dobre upravuje rozsah informácií, ktoré sú povinne zverejňované na úradných tabuliach či na webových stránkach. Máme množstvo veľmi dobre fungujúcich portálov, ktoré obsahujú jednotlivé informácie.
Legislatívny proces tvorby zákonov na Slovensku je zatiaľ veľmi dobre upravený, avšak nie vždy sa to premieta do reálnej a efektívnej participácie.
Participácia na ochrane životného prostredia: Vlajková loď s nedostatkami
Ochrana životného prostredia je oblasťou, ktorá si nevie chrániť sama seba, a preto si vyžaduje aktívnu účasť verejnosti. Je to vlajková loď participácie verejnosti na Slovensku, pretože najkomplexnejšie a najširšie zakotvuje participatívne procesy. Veľmi široko a efektívne sa poskytuje verejnosti možnosť podieľať sa na ochrane životného prostredia a na ochrane verejného záujmu. Zverejňuje sa obrovské množstvo informácií, ale verejnosť sa k zverejneným informáciám dostáva často neskoro. Nejde len o bežného občana, ale aj o aktívnych občanov a mimovládne organizácie, ktoré sa o konkrétnu oblasť života a tému naozaj intenzívne zaujímajú. A to má za následok, že v participatívnom procese potom verejnosť ťahá za kratší koniec. Šanca ovplyvniť verejnú politiku je aj preto na strane verejnosti výrazne nižšia.
Príklad z praxe: Obec napríklad mení územný plán obce, kde lokalitu identifikovanú ako zeleň chce zmeniť na oblasť občianskej vybavenosti, lebo tam chce postaviť polyfunkčný objekt. Obec informuje na webovej stránke o tom, že sa prijíma územný plán. Územný plán ako strategický dokument ponúka v rámci viacerých štádií jeho tvorby možnosť pre verejnosť ho pripomienkovať. Informácie je možné dohľadať všade, ale bežný človek bývajúci na sídlisku, ktorému zmena územného plánu zmení život, aktívne nehľadá, či sa niečo takéto deje. K nemu informácia o zmene územného plánu neprišla, informácia o jeho pripomienkovaní si občana nenašla. Občan až následne zistí, že sa ide niečo diať. Zrazu začnú susedia hovoriť, že sa ide stavať obchod. Potom skupina ľudí na sídlisku nesúhlasí, chce rozhodnutie o povolení stavby obchodu napadnúť, akurát, že už je neskoro. Rozhodnutia na základe schváleného územného plánu je možné síce pripomienkovať, ale schválený územný plán už v tomto štádiu verejnosť nezmení. Týka sa to aj stavebného konania, ktoré je už rozhodnuté. Je omnoho ťažšie podávať žalobu, keď je rozhodnutie o stavebnom konaní právoplatné. Občania sa rozhodnú spísať petíciu a myslia si, že čím viac podpisov pod petíciou bude, tým bude ich hlas silnejší, čo je zárukou, že sa niečo zmení, ale nepoužijú správny prostriedok nápravy (teda, neprihlásia sa do konania ako účastníci konania a nepodajú svoje námietky).
Riešenia pre zlepšenie participácie
Pre riešenie vyššie opísaného problému stačí presadiť zmenu v aplikačnej praxi. Ak by sa povinnosť adresne informovať stanovila naozaj ako povinnosť, bola by potrebná aj zmena zákona. Ak by bol vytvorený informačný systém, ktorý umožňuje adresne verejnosti zasielať informácie, ktoré sa ich týkajú, či o ktoré majú záujem, výrazným spôsobom by sa posilnila možnosť verejnosti ovplyvniť veci v tom správnom čase. Aplikácia Slovlex už dnes umožňuje adresne dostávať informácie o tvorbe právnych predpisov.
Príklad z praxe: V Prešove dokonca túto možnosť zasielania informácií o konaniach a procesoch v meste na webovej stránke poskytujú aktívni občania. Adresnosť a včasnosť informácií je pre efektívnu participáciu základom. Spolu s adresovanou informáciou by mala k ľuďom prichádzať aj informácia o tom, čo môžu urobiť, ak sa chcú konkrétneho konania zúčastniť a verejnú politiku ovplyvniť. S každou informáciou o prebiehajúcom konaní, či procese, by tak verejnosti mohla prichádzať aj informácia o tom, ako v tejto situácii postupovať. Dobrým príkladom je aj web stránka Slovensko.sk, kde už sú popísané životné situácie, napríklad čo robiť, ak sa vám narodí dieťa atď.
Verejnosť nemá včasné a zrozumiteľné informácie o tvorbe jednotlivých verejných politík na všetkých úrovniach verejnej moci. Je potrebné presadiť využívanie tzv. elektronických informačných systémov, ktoré by tento problém riešili.
Volebné právo a tvorba strategických dokumentov
Analýza sa venovala aj volebnému právu, keďže jeho realizácia je jedným zo zásadných a základných prostriedkov participácie verejnosti na správe vecí verejných. V prezidentských voľbách a vo voľbách do Európskeho parlamentu, tak ako to je už v parlamentných voľbách, je potrebné umožniť voľbu aj zo zahraničia.
Ďalšia téma, ktorá si vyžaduje vytvoriť priestor na diskusiu a nájdenie východiska, je skutočnosť, že aj vďaka implementácii množstva európskej legislatívy má Slovenská republika povinnosť prijímať množstvo verejných politík - stratégií, koncepcií či plánov. Napríklad programy na zlepšenie kvality ovzdušia, komunitné plány, programy rozvoja obce a množstvo rôznych koncepcií, ktoré sú prijímané, ale málokde je stanovené, ako sa má (a či sa má) verejnosť na nich podieľať. Netýka sa to len dokumentov na lokálnej úrovni, ale týka sa to aj uznesení vlády.
Príklad z praxe: Ako príklad uvádzame koncepciu hydroenergetického potenciálu, ktorou vláda stanovila, kde je a nie je možné stavať malé vodné elektrárne. Ide o dokument, ktorý stanovuje konkrétne povinnosti vlastníkom pozemkov. Dokument bol prijatý ako uznesenie vlády, teda to nie je všeobecne záväzný dokument, hoci v sebe nesie normatívne prvky. Vlastníci pozemkov a verejnosť nevedia jeho zákonnosť napadnúť na súde, hoci takýto typ dokumentov by mal byť súdom preskúmateľný. V tomto prípade ide o veľký počet dokumentov. Každý z nich má svoj život a je samostatne upravený. Je nevyhnutné, aby v tejto oblasti verejných politík bol nastolený jednotný systém a proces ich prijímania z dôvodu zabezpečenia a garantovania právnej istoty verejnosti.
Na Slovensku zatiaľ neexistuje dokument prijatý relevantnou autoritou, ktorý by orgánom verejnej moci poskytoval návod, ako by mala participácia na tvorbe verejných politík vyzerať. Chýba jasné definovanie toho, čo je a nie je participácia, aký je cieľ zapájania verejnosti a aké metódy zabezpečenia účasti verejnosti môžu orgány využívať.
Príklad z praxe: Niektoré orgány verejnej správy konajú veľmi dobre. Napríklad Ministerstvo životného prostredia SR pri tvorbe Envirostratégie robí naozaj všetko preto, aby zapojilo verejnosť. Faktom ostáva, že pri tvorbe iných dokumentov sa vykonajú len základné alebo žiadne kroky, ktoré umožňujú verejnosti vstúpiť do tvorby verejnej politiky. Vláda v minulosti prijala Metodiku a inštitucionálny rámec tvorby verejných stratégií, ktorá hovorí len o tom, čo by mala stratégia obsahovať, ale nehovorí o tom, ako dokument tvoriť, či koho do procesu tvorby politiky zapájať. Táto metodika by mala byť návodom a pomôckou aj pre mestá a obce. Spomínaná metodika priamo uvádza, že je potrebné pripraviť aj metodiku pre prípravu a tvorbu verejných politík. V zahraničí sú takéto metodiky väčšinou prijímané na úrovni vlády.
Riešením nie je prijať nový zákon, ktorý by stanovoval, ako presne má verejnosť participovať, ale je dôležité, aby existoval jednotný návod, z ktorého môžu jednotlivé orgány na všetkých úrovniach verejnej moci vychádzať. Úrad splnomocnenca vlády SR dal vypracovať Pravidlá zapájania verejnosti do tvorby verejných politík, ktoré Vláda SR schválila Uznesením vlády SR č. 578 z 28. júla 2010. V rámci projektu boli vypracované návody na uchopenie participatívnych procesov, ako napríklad „Analytický rámec pre plánovanie a hodnotenie verejnej participácie“ a „Ako merať kvalitu participatívnych procesov?“. Súčasne bol zabezpečený pracovný preklad Rakúskych štandardov zapájania verejnosti, ktoré boli vypracované v rokoch 2005 až 2008 v rámci partnerského projektu medzi Ministerstvom životného prostredia Spolkovej republiky Rakúska a Úradom spolkového kancelára. Pôvodný impulz, financovanie a obsahová gescia vychádzali od ministerstva životného prostredia, no zapojením Úradu spolkového kancelára získal proces na vážnosti a relevancii pre jednotlivé rezorty, teda sa stal ústredným dokumentom pre podporu zavádzania participácie vo verejnej správe. Do pozornosti dávame sériu princípov, z ktorých možno vyvodiť všeobecný rámec týkajúci sa účasti verejnosti. Ide o trinásť bodov, ktoré boli vypracované v rámci štúdie OBČIANSKA ÚČASŤ V ROZHODOVACÍCH PROCESOCH - Civil participation in decision-making processes - An Overview of Standards and Practices in Council of Europe Member States (Máj 2016).
Historické paralely: Porovnanie s dobou vojny a poriadku
Text sa dotýka aj historických kontextov, ktoré by mohli slúžiť ako paralely k súčasným snahám o nastolenie poriadku a spravodlivosti, hoci v úplne odlišných sférach. Spomínajú sa stredoveké rytierske pravidlá, ktoré boli základom vojenskej internacionály umožňujúcej vzájomné uznávanie sa ako bratov v zbrani. Tieto pravidlá, aj keď sú vzdialené súčasným demokratickým procesom, naznačujú istú formu regulácie a etiky v konfliktných situáciách.
Vojna v období stredoveku bola zásadne určovaná dvoma základnými faktami: všeobecnou neistotou, ktorá oprávňovala privilegované vrstvy používať zbrane na udržanie alebo obnovenie mocenskej rovnováhy, a tendenciou vnímať a riešiť konflikty pomocou inštitúcií, ktoré prechádzali od chaotických bojov k regulácii vojny prostredníctvom cirkevných, feudálnych a kráľovských spôsobov.
Stredoveké vojenstvo je charakterizované rytierskym stavom a dôstojnosťou, ktoré si vyžadujú používanie sily s mierou a v súlade s etikou spravodlivosti, postavenou do služieb Boha, ponížených a slabých. Na druhej strane je tu vojenská služba žoldnierov, ktorá dopĺňala feudálnu službu a umožňovala panovníkom zachovať ozbrojené sily.
Vnímanie stredovekých vojen a privilegovaného postavenia zbraní a bojovníkov možno vysvetliť tromi základnými fenoménmi: koncom Západorímskej ríše, prudkým vpádom germánskych kmeňov do rímskeho a kresťanského sociokultúrneho prostredia, a dlhými storočiami zmätku a násilia, ktoré vyvolali túžbu po vojenskej sile, ktorá by napravila krivdy a obnovila poriadok.
Teória „spravodlivej vojny“, formulovaná svätým Augustínom, rozlišovala medzi „spravodlivými“ a „nespravodlivými“ vojnami a stanovila tri základné požiadavky na spravodlivú vojnu: musí byť obranná a jej cieľom má byť náprava krívd, musí byť vyhlásená oficiálne ustanovenou autoritou a jej konečným cieľom musí byť obnova mieru a zaistenie skutočnej spravodlivosti. Augustínova teória položila základnú problematiku budúceho vojnového práva: rozlišovanie medzi právom na vojnu (dôvody vstupu do vojny) a vojnovým právom (správanie sa počas konfliktu).
Rytierska etika, ktorej kodifikáciu zabezpečovali zmluvy, piesne či romány, bola často diktovaná mierovými cirkevnými synodami. Tieto zhromaždenia biskupov organizovali spolky a pánov schopných prijať ich program a presadzovať nový typ mieru, ktorý pomáhali živiť a rešpektovať zámerne vytvorené ligy. Tak mohol byť nastolený na jednej strane Boží mier, chrániaci isté kategórie osôb a miesta, a na druhej strane Božie prímerie, podľa ktorého bolo svätokrádežou bojovať v istých obdobiach roka a tiež v určitých dňoch týždňa.
Krížové výpravy, iniciované pápežom Urbanom II., boli pokusom „exportovať“ násilie a zjednotiť rytierov na boj proti moslimom. Títo bojovníci boli motivovaní vierou, ale aj nádejou na získanie koristi. Krížové výpravy sa neskôr rozšírili aj proti pobaltským Slovanom, kacírom a dokonca aj politickým nepriateľom pápeža. Hoci množstvo prameňov definuje krížové výpravy ako svätú vojnu, kresťanstvo nikdy nesformulovalo skutočnú teológiu „svätej vojny“. Po postupe osmanských Turkov sa zmenil význam krížovej výpravy z vojny za oslobodenie na vojnu na obranu Európy.
V súvislosti s obranou a nastolením poriadku je zaujímavý príbeh atentátu na Reinharda Heydricha v roku 1942. Tento príbeh, hoci sa odohráva v kontexte vojny a odboja, poukazuje na dôležitosť strategického plánovania, odvahy a využitia dostupných prostriedkov na dosiahnutie cieľa. Podobne ako pri participácii verejnosti, aj tu ide o snahu ovplyvniť situáciu a dosiahnuť zmenu. Zlyhanie zbraní v kritických momentoch (Gabčíkov samopal, Heydrichova pištoľ, Kleinov revolver) a nečakané okolnosti (výbuch Kubišovej bomby) ilustrujú, že aj pri najlepšom pláne môžu zohrať úlohu faktory mimo kontroly. Tento príbeh, aj keď sa týka úplne inej oblasti, nepriamo zdôrazňuje potrebu pripravenosti, adaptácie a využitia všetkých dostupných prostriedkov na dosiahnutie cieľa, čo sú princípy relevantné aj pre efektívnu participáciu.
V konečnom dôsledku, pochopenie legislatívneho rámca, identifikácia jeho slabín a inšpirácia z dobrej praxe doma i v zahraničí sú kľúčové pre posilnenie participácie verejnosti na Slovensku. Je nevyhnutné zabezpečiť, aby informácie boli včasné, zrozumiteľné a dostupné, a aby občania mali reálnu možnosť ovplyvniť rozhodnutia, ktoré sa ich týkajú.