Postavenie prezidenta v politickom systéme Slovenskej republiky je témou neustálych diskusií a interpretácií. Hoci je hlava štátu chápaná ako reprezentant celého národa, jej právomoci a spôsob výkonu úradu sú často predmetom sporov, najmä v kontexte jej vzťahu k politickým stranám a vláde. Odhliadnuc od toho, ktorý z kandidátov vyhrá prezidentské voľby, do úradu nastúpi 15. júna 2024. Prezident je jediný ústavný činiteľ, ktorému ústava prisudzuje právo a povinnosť reprezentovať Slovenskú republiku navonok aj dovnútra, čím mu dáva určité exkluzívne postavenie.
Historické a ústavné základy prezidentskej funkcie
Postavenie prezidenta je ovplyvnené ústavnou tradíciou, ktorá vznikla v roku 1920, keď bola prijatá prvá československá ústava. Hoci máme parlamentnú demokraciu, v zmysle tradície prvej československej ústavy je prezident deklarovaný ako súčasť výkonnej moci. Naša ústava nevyžaduje, aby prezident nebol členom politickej strany. Zatiaľ však platilo, že pokiaľ sa prezidentom stal straník, po svojom zvolení sa vzdal svojho členstva. Hlava štátu vykonáva svoj úrad podľa svojho svedomia a presvedčenia a nie je viazaná žiadnymi príkazmi.
Kľúčové právomoci prezidenta
Prezident SR je hlavou Slovenskej republiky a hlavným veliteľom Ozbrojených síl Slovenskej Republiky. Prezidenta volia občania Slovenska od roku 1999 v priamych voľbách tajným hlasovaním. Funkčné obdobie prezidenta SR je päť rokov a maximálne na dve funkčné obdobia. Sídlom prezidenta je Grasalkovičov palác v Bratislave. Prezident SR ako symbol svojej funkcie používa štandardu prezidenta Slovenskej republiky. Súčasným prezidentom je od jeho inaugurácie 15. júna 2024 Peter Pellegrini.
V súčasnosti (od roku 1999) kandidátov na prezidenta navrhuje najmenej 15 poslancov Národnej rady Slovenskej republiky alebo občania, ktorí majú právo voliť do Národnej rady Slovenskej republiky, a to na základe petície podpísanej najmenej 15 000 občanmi. V prvom kole môže byť zvolený kandidát, ktorý získa nadpolovičnú väčšinu platných hlasov oprávnených voličov (teda nadpolovičnú väčšinu všetkých voličov zapísaných do volebných zoznamov). Pokiaľ nikto nadpolovičnú väčšinu všetkých voličov nezíska, koná sa do 14 dní druhé kolo volieb. Do druhého kola volieb postupujú dvaja najúspešnejší kandidáti z prvého kola.
Prezident predovšetkým zastupuje SR navonok, dojednáva a ratifikuje medzinárodné zmluvy. Túto svoju právomoc môže preniesť na vládu resp. s jej súhlasom na jednotlivých členov vlády (a doteraz tak urobili všetci slovenskí prezidenti). Prezident tiež prijíma, poveruje a odvoláva vedúcich diplomatických misií. Ide o realizáciu práva suverénneho štátu na diplomatické styky. Prezident SR udeľuje agrément pre vedúcich misií cudzích štátov prichádzajúcich na Slovensko. Pri vysielaní diplomatov prezident vydá týmto osobám poverovacie listiny pre hlavy cudzích štátov.
Prezident má tiež oprávnenie dojednávať, uzatvárať a ratifikovať medzinárodné zmluvy, ale napríklad kompetenciu ich dojednávania môže preniesť na vládu SR alebo s jej súhlasom na jej jednotlivých členov. Kým je jeho funkcia z pohľadu zahraničnej politiky čisto reprezentatívna, pre oblasť diplomacie je pomerne kľúčová.
Prezident zvoláva ustanovujúcu schôdzu NR SR. Ide o formálnu právomoc vyplývajúcu z jeho reprezentatívneho postavenia. Prezident má právo veta voči zákonom NR SR. V súlade s ústavnou koncepciou ide o právo relatívneho - suspenzívneho veta, ktoré možno prelomiť alebo akceptovať opätovným prerokovaním a schválením nadpolovičnou väčšinou všetkých poslancov. Zákon schválený parlamentom môže byť schválený v pôvodnej podobe bez akejkoľvek akceptácie pripomienok prezidenta, v podobe so zapracovanými pripomienkami alebo nemusí byť schválený vôbec. S právom veta úzko súvisí právo prezidenta podpisovať zákony NR SR. Odmietnutie alebo faktická prekážka podpísania zákona nemôže zabrániť ich vyhláseniu v Zbierke zákonov.
Prezident podáva NR SR správy o stave SR a o závažných politických otázkach, toto právo využíva podľa vlastného uváženia a bez viazanosti na určitú pravidelnosť. Prezident má tiež právomoc rozpúšťať parlament, môže, teda nie je povinný tak urobiť v prípadoch: ak NR SR v lehote 6 mesiacov od vymenovania vlády SR neschválila jej programové vyhlásenie, ak sa NR SR do 3 mesiacov neuzniesla o vládnom návrhu zákona, s ktorým vláda spojila hlasovania o vyslovenie dôvery vláde, ak NR SR nebola dlhšie ako 3 mesiace uznášaniaschopná hoci jej zasadanie nebolo prerušené a bola opakovane zvolávaná na schôdzu, ak zasadanie NR SR bolo prerušené na dlhšie obdobie, ako dovoľuje Ústava SR, t. j. na dlhšie ako sú 4 mesiace. Túto právomoc prezident nemôže uplatniť v posledných 6 mesiacoch svojho volebného obdobia, počas vojny, vojnového stavu alebo výnimočného stavu.
Prezident a kreovanie vlády: Komplexná analýza právnych sporov
Jednou z najdiskutovanejších oblastí prezidentských právomocí je jeho úloha pri kreovaní vlády. Ústava SR v článku 111 uvádza, že prezident vymenúva a odvoláva predsedu vlády a ostatných členov vlády. Zároveň ich poveruje riadením ministerstiev a prijíma ich demisiu. Toto ustanovenie však vyvoláva otázky týkajúce sa miery diskrécie prezidenta v tomto procese.
Lavrov s naliehavou výzvou pre Trumpa po telefonickom rozhovore s ministrom Emirátov al Nahyanom
Vedecká diskusia ohľadom právomocí prezidenta v procese originálneho kreovania vlády má svoje počiatky už v rozhodnutí ústavného súdu I. ÚS 39/93. Toto rozhodnutie má takmer toľko rokov, čo samotná Slovenská republika, čo naznačuje, že nejde o tému, ktorá by sa objavila bezprostredne po posledných parlamentných voľbách. Posledné povolebné udalosti však vniesli do ústavnoprávnej diskusie impulz v podobe nových úvah a argumentov.
Autori článku vzniesli dve kľúčové otázky: „1. Akú mieru diskrécie … má ústavne priznanú hlava štátu pri konštituovaní zostavenia vlády, 2. Pokiaľ ide o prvú otázku, argumenty, ktoré tu prinášajú, sú skôr v prospech záveru, že prezident má mať pri zostavovaní vlády len úradnícku úlohu.“
Základným argumentom je, že vzťahy typické pre parlamentnú formu vlády, s ktorými počíta aj samotný text ústavy, znamenajú, že vláda sa nezodpovedá prezidentovi, ale parlamentu. Zodpovednostné vzťahy existujú vo dvojici parlament - vláda, nie vláda - prezident. Pred samotným vymenovaním predsedu vlády a ostatných členov vlády podľa článku 111 ústavy existuje špecifický ústavný vzťah medzi osobou poverenou zostavením vlády a prezidentom. V štádiu pred menovaním predsedu vlády ide vo svojej podstate len o návrhy osoby poverenej zostavením vlády.
Proti tomuto záveru by sa dalo argumentovať rozhodnutiami ústavného súdu PL. ÚS 14/06 a PL. ÚS 4/2012, ktoré sa priklonili k tzv. teórii slovesného vidu. Ústavný súd tu poukazuje na zmenu formulácie v článku 111 ústavy z pôvodného „vymenúva a odvoláva“ na „vymenuje a odvolá“. Zásadný problém však spočíva v tom, že tieto rozhodnutia sa primárne nevenovali výkladu právomocí prezidenta pri rozhodovaní o návrhoch predsedu vlády.
V rozhodnutí I. ÚS 39/93 ústavný súd uviedol tri možnosti formulácie právomocí prezidenta, pričom naznačil, že pri formulácii „vymenúva/vymenuje“ sa jazykovým výkladom nedá vystačiť. V rozhodnutí PL. ÚS 4/2012 sa ústavný súd k východiskám v I. ÚS 39/93 prihlásil, no paradoxne v tom istom rozhodnutí začal obiter dictum pracovať so slovesným vidom. Navyše, teória slovesného vidu je kritizovaná doktrínou, podľa ktorej nie je možné podľa slovesného vidu vyvodzovať príkaz či povinnosť.
Rovnako nie je možné argumentovať úmyslom ústavodarcu na základe pôvodného návrhu novely ústavy, ktorý explicitne uvádzal viazanosť prezidenta návrhom predsedu vlády. Táto formulácia bola počas legislatívneho procesu zmenená. Vôľu ústavodarcu predstavuje finálna textácia prijatá zákonodarným zborom.
Podľa komentára k ústave od kolektívu okolo profesora Milana Čiča (2012) dikcia súčasného článku 111 neznamená zakotvenie výslovnej viazanosti prezidenta SR návrhom predsedu vlády. Preto je opodstatnená extenzívna interpretácia, že prezident môže odmietnuť návrh. Docent Ján Drgonec vo svojom komentári (2019) uvádza, že ústava nezbavuje prezidenta úvahy o návrhu. Najnovší komentár od kolektívu okolo profesorov Ladislava Orosza a Jána Sváka (2022) potvrdzuje, že ústavný text, judikatúra ani prax neumožňujú prijať záver, že prezident je návrhom viazaný do tej miery, že môže skúmať len formálne podmienky. Prezident v tomto prípade neplní „notariálnu úlohu“.
Publikácia Ústavné právo Slovenskej republiky (2021) pod vedením profesora Bröstla uvádza, že prijatie názoru o povinnej akceptácii návrhov by znamenalo neúmerné posilnenie postavenia predsedu vlády a oslabenie prezidenta. Systémovo-historický výklad naznačuje, že prezident nie je povinný akceptovať návrhy.
Z uvedeného vyplýva, že pri relevantných návrhoch už menovaného predsedu vlády má prezident možnosť úvahy, tým skôr ju má aj pri návrhu, ktorý mu predkladá osoba s poverením na zostavenie vlády. Rozhodnutie prezidenta však nemôže byť svojvoľné a nevyhovenie návrhu subjektu s parlamentnou väčšinou musí byť jasne zdôvodnené a malo by prichádzať do úvahy ako nástroj ultima ratio. Prezident by mal do tohto procesu vstupovať len v nevyhnutnej miere a po dôslednom uvážení.
Nekompletná vláda: Ústavnoprávne dilemy a praktické dôsledky
Článok 111 ústavy celkom prirodzene počíta s tým, že členstvo vo vláde nemusí byť automaticky spojené s riadením jedného ministerstva, ale aj so žiadnym, či dokonca viacerými. Relevantnosť tohto výkladu potvrdzuje aj prax, keď v roku 2020 bol vymenovaný člen vlády poverený riadením dvoch ministerstiev a v roku 2021 ďalší člen vlády riadil tiež dva rezorty. Tieto prípady boli prejavom konsenzu predsedu vlády a hlavy štátu na tom, že pri originálnom kreovaní vlády musí byť obsadený každý ministerský post.
Kľúčom k odpovedi na otázku, či môže ministerstvo zostať bez riadenia, je skutočnosť, že ústava neumožňuje ponechanie ministerstva bez riadenia v žiadnej ústavnej situácii. Napríklad pri odvolaní člena vlády či pri prijatí jeho demisie ústava podľa článku 116 ods. 7 prikazuje dočasné spravovanie vecí inému členovi vlády. Ústava teda neumožňuje ponechanie ministerstva bez riadenia.
Z toho vyplýva, že je možné sa baviť o ústavnoprávne kompletnej a ústavnoprávne nekompletnej vláde. Ústavnoprávne nekompletná vláda by bola len taká vláda, keď by po jej vymenovaní zostalo čo i len jedno ministerstvo, ktorého riadením by nebol poverený nikto z jej členov.
Otvorenou zostáva otázka, či vymenovanie aj nekompletnej vlády má vyššiu ústavnú hodnotu a predstavuje lepšie zabezpečenie riadneho chodu ústavných orgánov, alebo je lepšie vyžadovať vymenovanie kompletnej vlády s rizikom neskoršieho uskutočnenia. Ústavný základ podľa článku 115 ods. 3 ústavy nie je dobrý a je považovaný za najhorší možný. Problémom je, že pri kladení tejto otázky sa neberú do úvahy možné alternatívy potvrdené ústavnou praxou, ktoré sú ústavne udržateľnejšie.
Ak by si ústavná prax osvojila výklad o možnosti menovania vlády, v ktorej nebudú obsadené všetky ministerské posty, mohol by vzniknúť stav, kedy by takáto vláda "prežila" hlasovanie o dôvere v parlamente a fungovala by ďalej. V takom prípade by vznikla otázka, kto by riadil neobsadené ministerstvo a voči komu by sa vyvodzovala zodpovednosť.
V prípade, že nastane ústavná situácia, kedy nie je možné obsadiť každý ministerský post, prichádza do úvahy poverenie jedného člena vlády riadením viacerých rezortov. Takýto postup je podľa názoru autorov ústavne konformný a udržateľný. Ústavný život môže priniesť množstvo situácií, na ktoré ústava nemusí dávať explicitnú odpoveď. Ak však existujú viaceré možnosti výkladu ústavy, mala by sa zvoliť tá, ktorá ponúka menší rozsah ústavných rizík a je prejavom kontinuity existujúceho konsenzu.
Prezident ako politický aktér či neutrálny arbiter?
Postavenie prezidenta v našom ústavnom systéme primárne vyplýva z jeho ústavných právomocí, ktoré vychádzajú nielen z ústavného textu, ale aj z interpretácie a ústavno-politickej praxe. Rozhodovacia prax ústavného súdu a ústavný vývoj od vzniku samostatnej Slovenskej republiky potvrdzujú významnú pozíciu prezidenta v ústavnom systéme štátu pri jeho kreačných právomociach vo vzťahu k členom vlády. Prezident tak predstavuje pomyselný kameň uholný, ktorého dôležitosť sa prejavuje vo chvíľach mocenských zmien v štáte.
Kritériá postavenia prezidenta v parlamentnom systéme ako neutrálneho arbitra v Slovenskej republike neboli nikdy uspokojivo naplnené. Každý nositeľ prezidentského titulu tak mal priestor na zaujatie vlastného prístupu k tomuto úradu. Zmeny v prezidentských právomociach od roku 1992 sú zväčša hodnotené negatívne.
Napriek tomu, že prezident je hlavným veliteľom ozbrojených síl, nemôže konať svojvoľne. Vojnu vypovedá výlučne na základe rozhodnutia národnej rady, ak je Slovenská republika napadnutá, alebo ak to vyplýva zo záväzkov z medzinárodných zmlúv o spoločnej obrane proti napadnutiu. Na návrh vlády Slovenskej republiky môže nariadiť mobilizáciu ozbrojených síl, vyhlásiť vojnový stav alebo vyhlásiť výnimočný stav a ich skončenie.
Oprávnenie hlavy štátu odpúšťať a zmierňovať tresty uložené súdmi v trestnom konaní a zahládzať odsúdenie formou individuálnej milosti alebo amnestie je dané. Kedysi mohli milosť udeľovať monarchovia a túto prezidentskú právomoc možno považovať za akési dodržiavanie tradície.
Prezident nemá reálny dosah na znižovanie cien potravín, energií, paliva či postavenie menšín, ale môže dosiahnuť veľa neformálnou cestou. Svoje ciele môže dosahovať vyjednávaním, rokovaním s členmi vlády, a to aj za cenu ústupkov. Zároveň môže prinášať témy, ktoré rezonujú v spoločnosti, spolupracovať s tretím sektorom, z titulu svojej funkcie vysvetľovať situáciu a rozprúdiť diskusiu o dôležitých otázkach.
Hoci sa inšpirovala dlhou tradíciou amerických prezidentov, nadväzovala aj na tradície spojené s monarchiou. Hlava štátu tak môže udeľovať milosť, ale na rozdiel od monarchu, je na svojom poste iba limitovaný čas. Prezidenta si volíme na päť rokov a maximálne na dve funkčné obdobia.
Na základe prieskumu agentúry AKO, ktorý zverejnila televízia JOJ v diskusnej relácii na Hrane, až tretina spomedzi tisícky opýtaných Slovákov nedokázala uviesť jedinú právomoc prezidenta. Toto zistenie poukazuje na potrebu lepšie informovať verejnosť o ústavných právach a povinnostiach hlavy štátu.
Prezident vymenúva a odvoláva sudcov, ako aj predsedu a podpredsedu Ústavného súdu Slovenskej republiky. Prijíma sľub ústavných sudcov a aj sľub generálneho prokurátora. Prezident vymenúva a odvoláva sudcov, predsedu a podpredsedov Najvyššieho súdu, generálneho prokurátora, prijíma sľub sudcov a generálneho prokurátora, menuje a odvoláva troch členov Súdnej rady. Generálneho prokurátora menuje a odvoláva na návrh NR SR. Prezident má právo udeľovať milosť a amnestiu, udeľuje vyznamenania. Prezidentovi SR patria najvyššie triedy všetkých vyznamenaní s výnimkou Radu Bieleho Dvojkríža. Prezident SR vyhlasuje referendum ak sa na tom uznesie 3/5 väčšinou NR SR alebo ak o to petíciou požiada najmenej 350 000 občanov SR. Prezident SR má právo predkladať návrhy na začatie konania pred Ústavným súdom SR.
Podľa zákona NR SR č. 120/1993 Z. z. o platových pomeroch niektorých ústavných činiteľov Slovenskej republiky má prezident Slovenskej republiky nárok na plat vo výške štvornásobku platu poslanca Národnej rady Slovenskej republiky mesačne. V roku 2024 bol mesačný plat poslanca 4 290 eur, plat prezidenta tak činí 17 160 eur. Prezident má podľa zákona právo aj na paušálne náhrady v hodnote 1 327,76 eura mesačne. Spolu tak s paušálnymi náhradami dosahuje mesačná mzda prezidenta 18 487,76 eur. Počas vykonávania mandátu má prezident právo na bezplatné používanie telefónu, služobného auta a primerane vybaveného bytu.