V oblasti stavebného práva a stavebnej legislatívy dochádza neustále k vývoju, ktorý sa odráža aj v spôsobe postihovania porušení zákona. V posledných rokoch sa pozornosť upriamila na problematiku tzv. trvácich priestupkov a správnych deliktov, najmä v kontexte stavebného práva. Kľúčovým momentom v tejto oblasti bolo vydanie rozsudku Najvyššieho súdu SR zo dňa 10.03.2021, pod sp. zn. 6Asan/17/2019 (Zbierka stanovísk Najvyššieho súdu SR a súdov SR R 35/2021), ktorý určil pravidlá zániku postihovateľnosti trvácich priestupkov. Tento rozsudok priniesol dôležité usmernenia pre určenie začatia a skončenia prekluzívnej doby, ktoré boli v predchádzajúcom období nedostatočne ustálené.
Trváce priestupky a správne delikty v stavebnom práve
Medzi najvýznamnejšie previnenia v stavebnom práve patria tie, ktoré spadajú do kategórie trvácich priestupkov a správnych deliktov. Medzi tieto previnenia radíme napríklad realizáciu stavby bez stavebného povolenia, vykonávanie činností bez územného rozhodnutia alebo užívanie stavby bez kolaudačného rozhodnutia. Spoločným znakom všetkých týchto deliktov je skutočnosť, že páchateľ vyvolá protiprávny stav a následne tento stav udržiava. Charakteristickým je aj spravidla dlhší časový rozsah, počas ktorého protiprávny stav trvá. Stavebný zákon v týchto prípadoch sankcionuje práve udržiavanie tohto protiprávneho stavu, nie iba samotné jeho vyvolanie.
Rozsudok Najvyššieho súdu a jeho dopady
Rozsudok Najvyššieho súdu SR z roku 2021 priniesol dôležité objasnenie kľúčovej otázky: kedy dôjde k ukončeniu protiprávneho stavu u trvácneho správneho deliktu. Podľa tohto rozhodnutia je rozhodujúcou skutočnosťou odstránenie protiprávneho stavu. Tento stav môže byť ukončený buď samotným páchateľom, ktorý sa rozhodne protiprávny stav odstrániť, alebo zo strany správneho orgánu, najmä ak začne správne konanie.
V aplikačnej praxi správnych súdov sa táto situácia prejavuje napríklad v prípadoch, keď súťažný úrad začne konanie pre kartelové dohody. Ak by páchateľ aj napriek začatiu konania naďalej udržiaval protisúťažné správanie, jednalo by sa už o nový skutok a nový trvácny správny delikt. Táto diferenciácia je zásadná z pohľadu správneho práva trestného, najmä pri posudzovaní premlčania, recidívy a pri ukladaní sankcií.
Rozlišovanie medzi priestupkami a správnymi deliktami
Stavebný zákon rozlišuje medzi priestupkami, ktoré sú sankcionované pri fyzických osobách nepodnikateľoch (§ 105 stavebného zákona), a správnymi deliktami, ktoré sa týkajú podnikateľov (§ 106 stavebného zákona). Pre podnikateľov sú stanovené podstatne vyššie sankcie. Napríklad, užívanie stavby bez kolaudačného rozhodnutia môže viesť k sankcii pre fyzickú osobu až do výšky 33 193,92 EUR podľa § 105 ods. 3 písm. c) stavebného zákona. Pri správnom delikte pre podnikateľa podľa § 106 ods. 3 písm. d) sú sankcie výrazne vyššie.
Prekluzívne lehoty: Rozdielne pravidlá pre podnikateľov a nepodnikateľov
Podľa § 107 ods. 1 stavebného zákona, pokuta za správne delikty podnikateľom môže byť uložená do dvoch rokov od momentu, kedy sa stavebný úrad o porušení povinnosti dozvedel, najneskôr však do troch rokov od vzniku porušenia. Týmto ustanovením sú pre podnikateľov jasnejšie definované pravidlá, kedy ich možno postihovať za trvácny správny delikt.
Situácia je odlišná pre fyzické osoby nepodnikateľov. Na nich sa subsidiárne vzťahuje § 20 ods. 1 zákona o priestupkoch, podľa ktorého priestupok nemožno prejednať, ak od jeho spáchania uplynuli dva roky. Dôležité je poznamenať, že preklúzia priestupkov neupravuje iba zákaz uloženia pokuty, ale samotné konanie o priestupku. V prípade, ak konanie už začalo a stavebný úrad sa počas neho dozvie o preklúzii, zákon neposkytuje detailné riešenie. Správne úrady v praxi zväčša situáciu riešia záznamom o odložení.
Ďalším podstatným rozdielom oproti § 107 ods. 1 stavebného zákona je, že § 20 ods. 1 zákona o priestupkoch upravuje iba objektívnu prekluzívnu dobu, nie subjektívnu. Ani jedno z týchto ustanovení nebolo primárne vytvorené pre špecifickú povahu trvácich priestupkov.
Výklad Najvyššieho súdu a jeho implikácie pre trváce priestupky
Citované stanovisko Najvyššieho súdu SR nerozlišuje medzi trvácimi stavebnými priestupkami a správnymi deliktami. Z pohľadu výkladu § 20 ods. 1 zákona o priestupkoch je preklúzia trvácich stavebných priestupkov pre fyzické osoby nepodnikateľov nevýhodnejšia. Ak napríklad fyzická osoba užíva stavbu bez kolaudačného rozhodnutia (napr. býva v neskolaudovanom dome), prekluzívna doba podľa tohto výkladu nezačína plynúť.
Inverzne, ak podnikateľ naplní skutkovú podstatu § 106 ods. 3 písm. d) stavebného zákona a v súlade s § 107 ods. 1 stavebného zákona uplynú tri roky od spáchania deliktu (vyvolania protiprávneho stavu), stavebný úrad mu už pokutu udeliť nebude môcť. Stanovisko Najvyššieho súdu SR však výklad objektívnej prekluzívnej doby pre podnikateľov explicitne neupravuje.
Najvyšší súd ďalej uvádza, že moment ukončenia protiprávneho konania a začatie plynutia prekluzívnej doby môžu nastať viacerými spôsobmi. Ako príklady uvádza ukončenie protiprávneho stavu samotným páchateľom (napr. stavebný úrad vydá príslušné právoplatné rozhodnutie) alebo ukončenie zo strany stavebného úradu, ak začne správne konanie o uložení sankcie. V prípade, ak by páchateľ aj napriek tomu naďalej udržiaval protiprávny stav, podľa Najvyššieho súdu by sa jednalo už o nový skutok a nový trvácny priestupok.
Potreba zjednotenia a zefektívnenia právnej úpravy
Súčasná právna úprava týkajúca sa trvácich priestupkov a správnych deliktov v stavebnom práve je hodnotená ako chaotická a nedostatočná. Riešením by malo byť odstránenie deľby na priestupky a správne delikty v rámci stavebného zákona a zavedenie jednotných pravidiel preklúzie. Tieto pravidlá by mali zohľadňovať špecifický charakter stavebného administratívneho trestania. Stanovisko Najvyššieho súdu SR a iné súdne rozhodnutia môžu slúžiť ako cenná pomôcka pri posudzovaní preklúzie, avšak nemôžu nahradiť potrebu úpravy existujúcej legislatívy.
Nový Stavebný zákon a zmena zodpovednosti
S účinnosťou od 1. apríla 2025 vstupuje do platnosti nový Stavebný zákon, ktorý prináša zásadné zmeny v oblasti zodpovednosti za porušenia zákona. Kým doterajší zákon vychádzal primárne z osoby stavebníka, nový zákon rozširuje zodpovednosť aj na iné subjekty zapojené do procesu výstavby.
Zodpovednosť jednotlivých subjektov
Nový Stavebný zákon je postavený na zodpovednosti jednotlivých osôb vo výstavbe na základe ich odbornej činnosti. Stavebník už nie je považovaný za jedinú osobu s rozhodovacím právom a zodpovednosťou za všetky nedostatky. V súčasnosti je stavebník často v pozícii objednávateľa, ktorý prenáša práva a povinnosti na zhotoviteľa, projektanta, stavbyvedúceho či geodeta. Nový zákon teda reflektuje realitu, kde každý subjekt, ktorý sa podieľa na výstavbe od začiatku až po kolaudáciu, nesie zodpovednosť za svoje konanie.
Priestupky podľa nového Stavebného zákona
Nový Stavebný zákon člení skutkové podstaty priestupkov do viacerých odsekov podľa ich spoločenskej škodlivosti, pričom sumy pokút sú tomu zodpovedajúce. Pokuty sa pohybujú od niekoľkých desiatok eur až po dvestotisíc eur v závislosti od závažnosti priestupku.
- Pokuta od 30 eur do 300 eur: Týka sa najmä zabezpečenia dokumentácie, staveniska, vytýčenia stavby, označenia informačnej konštrukcie či oznámenia zmeny stavebníka.
- Pokuta od 30 eur do 3000 eur: Zahŕňa napríklad zhotovovanie stavebných úprav bez projektu, výstavbu svojpomocou bez stavebného dozoru, bránenie v štátnom stavebnom dohľade, prevádzkovanie stavby pred kolaudáciou alebo neobstarávanie dokumentácie.
- Pokuta od 30 eur do 15 000 eur: Týka sa zhotovovania stavby bez projektu, nevykonania opatrení uložených pri dohľade, prevádzkovania stavby bez kolaudačného osvedčenia alebo nerešpektovania zákazu pokračovať v prácach.
- Pokuta od 30 eur do 30 000 eur: Zahŕňa neudržiavanie stavby ohrozujúcej životy alebo zdravie, zmenu účelu stavby bez rozhodnutia, odstránenie stavby bez projektu, uskutočňovanie prác podľa neovereného projektu alebo predlžovanie dokončenia stavby.
- Pokuta od 30 eur do 200 000 eur: Najzávažnejšie priestupky, ako napríklad výstavba v chránenom území, neuskutočnenie neodkladných prác ohrozujúcich životy alebo životné prostredie, či nerešpektovanie príkazu prerušiť alebo zastaviť práce.
V prípade, ak páchateľ priestupku pokračuje v konaní alebo neodstráni protiprávny stav aj po uložení pokuty, môže mu byť uložená pokuta až do dvojnásobku pôvodnej sumy.
Iné správne delikty podľa nového Stavebného zákona
Správne delikty sú v novom Stavebnom zákone sankciou pre právnické osoby a podnikateľov. Okrem stavebníka sú zodpovednými osobami aj:
- Osoba poverená výkonom stavebného dozoru.
- Osoba poverená výkonom stavebného dozoru na vyhradenej stavbe alebo stavbe zhotovovanej svojpomocou.
- Stavbyvedúci.
- Osoba uskutočňujúca vyhradené činnosti vo výstavbe bez oprávnenia.
Rozsah pokút pre tieto subjekty sa pohybuje od:
- 300 eur do 1000 eur: Pre osobu poverenú výkonom stavebného dozoru.
- 1000 eur do 5000 eur: Pre osobu poverenú výkonom stavebného dozoru na vyhradenej stavbe alebo stavbe zhotovovanej svojpomocou.
- 300 eur do 3000 eur: Pre stavbyvedúceho.
- 500 eur do 3000 eur: Pre osoby uskutočňujúce vyhradené činnosti vo výstavbe bez oprávnenia.
Pre právnické osoby a fyzické osoby - podnikateľov sú v závislosti od charakteru a závažnosti porušených povinností stanovené pokuty v rozsahu:
- 100 eur do 500 Eur
- 1000 eur do 5000 eur
- 1000 eur do 25 000 eur
- 10 000 eur do 150 000 eur
Pri ukladaní pokút sa prihliada na dobu trvania protiprávneho stavu, závažnosť následkov, ochotu napraviť porušenie a odstrániť následky. V rámci konania môže stavebný inšpektorát zadržať neplatné alebo neoprávnene použité doklady o oprávnení.
Definícia správnych deliktov a ich povaha
Správne delikty predstavujú rôznorodú skupinu činov, ktoré majú spoločné to, že ide o protiprávne konanie definované zákonom, za ktoré orgán verejnej správy ukladá sankcie. Na rozdiel od súdnych deliktov, ktoré stíhajú súdy, správne delikty prejednávajú orgány verejnej správy. Správneho deliktu sa môže dopustiť nielen fyzická osoba, ale aj osoba právnická.
V kontexte stavebného práva sa najčastejšie stretávame so tzv. zmiešanými správnymi deliktami, ktoré postihujú fyzické aj právnické osoby bez ohľadu na zavinenie. Tieto sa delia na správne delikty právnických osôb a podnikajúcich fyzických osôb, alebo fyzických osôb ako vykonávateľov kvalifikovaných činností. Sankciou je výlučne pokuta, ktorá sa môže stanoviť v rovnakej výške pre fyzické aj právnické osoby. Pokuty za správne delikty sú príjmom štátneho rozpočtu.
Pri správnych deliktoch sa preukazuje iba porušenie právnej povinnosti, nie zavinenie. Subjektom správneho deliktu môže byť osoba, ktorá je na to deliktuálne spôsobilá. Prejednávanie správnych deliktov je v kompetencii miestne príslušného orgánu, ktorým je v stavebnom práve stavebný úrad alebo Slovenská stavebná inšpekcia.
Prechod na euro a staré predpisy
Zaujímavosťou je, že aj po novelizáciách stavebného zákona, ktoré boli účinné od 1. júla 2010, sa v niektorých ustanoveniach (§ 106 zák. č. 50/1976 Zb.) výška ukladaných pokút stále uvádza v slovenských korunách (Sk) namiesto eur. Pre lepšiu predstavu sú uvedené aj približné sumy v eurách. Tento stav naznačuje, že legislatívny proces a jeho aktualizácia môžu byť niekedy pomalšie, než by sa očakávalo, čo môže viesť k nejasnostiam a rôznym výkladom.
Zhrnutie a výhľad do budúcnosti
Problmatika správnych deliktov a priestupkov v stavebnom práve je komplexná a dynamická oblasť. Rozhodnutie Najvyššieho súdu SR z roku 2021 predstavuje významný krok k objasneniu pravidiel týkajúcich sa trvácich deliktov. Nový Stavebný zákon, ktorý nadobudne účinnosť v blízkej budúcnosti, prinesie ďalšie zmeny v zodpovednosti a sankciách, čím sa snaží reagovať na potrebu efektívnejšieho a spravodlivejšieho postihovania porušení stavebnej legislatívy. Dôležité bude sledovať aplikačnú prax a prípadné ďalšie legislatívne úpravy, ktoré by mohli prispieť k zjednoteniu a prehľadnosti právnej úpravy v tejto oblasti.