Projekt digitálnej transformácie stavebného konania na Slovensku, ktorý mal za cieľ zefektívniť a zrýchliť procesy súvisiace s výstavbou prostredníctvom vytvorenia digitálneho obrazu územia, sa ocitol v kritickej situácii. Kontrola Najvyššieho kontrolného úradu (NKÚ) SR odhalila vážne nedostatky v riadení projektu a jeho realizácii, čo viedlo k odmietnutiu výsledkov práce Technickou univerzitou Košice (TUKE) a k podozreniam z neefektívneho nakladania s verejnými prostriedkami. Tento neúspech v digitalizácii kontrastuje s postupnými legislatívnymi zmenami v oblasti špeciálnych stavebných úradov a štátneho stavebného dohľadu, ktoré nadobudli účinnosť s novým Stavebným zákonom od 1. apríla 2025.
Neúspešný projekt digitálnej transformácie: Slepá ulička v stavebnom konaní
V októbri roku 2022 bola uzavretá zmluva o spolupráci medzi Úradom pre územné plánovanie a výstavbu (ÚÚPV) a Technickou univerzitou v Košiciach (TUKE) s cieľom digitálnej transformácie a zefektívnenia stavebného konania. Projekt, ktorý mal hodnotu presahujúcu 8,5 milióna eur, mal priniesť vytvorenie digitálneho obrazu štátu, tzv. digitálnej dvojičky, pre potreby územného plánovania a stavebného konania. Predstavovala by tento digitálny obraz inžinierskych sietí, zelene, ciest a iných prvkov, tvoriac tak 3D model územia Slovenska. Cieľom bolo v roku 2032 zjednodušiť a skrátiť proces územného plánovania, povoľovania a realizácie výstavby.
Kontrola Najvyššieho kontrolného úradu (NKÚ) SR však odhalila, že projekt je v slepej uličke. Zmluva medzi ÚÚPV a TUKE bola označená za nejednoznačnú, s terminológiou, ktorá pripúšťa rôzny výklad. V dôsledku nedostatočného riadenia projektu bol výstup univerzity Úradom odmietnutý. Podpredsedníčka NKÚ SR Henrieta Crkoňová zdôraznila, že „na základe uzatvorenej zmluvy nemá Úrad pre územné plánovanie a výstavbu a ani občania k dispozícii výsledok tohto projektu. Je až absurdné, keď počas našej kontroly oba subjekty navzájom rozporovali, čo bolo vlastne predmetom plnenia samotnej zmluvy.“ NKÚ preto podal podnety orgánom činným v trestnom konaní a Finančnej správe SR na posúdenie hospodárnosti nakladania s verejnými zdrojmi a možného zneužitia právomoci verejného činiteľa.
Výsledky výskumu a vývoja v oblasti modelovania stavieb a presných 3D modelov územia, ktoré mali byť hlavným prvkom digitálnej transformácie, neboli komplexne preukázané. Úrad pre stavebné konanie neposkytol kontrolórom jasné vysvetlenie spôsobu a účelu využitia výstupov projektu. Hoci Technická univerzita odovzdala záverečný protokol v stanovenom termíne, ÚÚPV SR k nemu uplatnil výhrady a dokument nebol v čase kontroly podpísaný. Úrad zároveň žiadal o vrátenie nepoužitých verejných prostriedkov vo výške 1,19 milióna eur, k čomu však nedošlo. NKÚ upozorňuje štátne inštitúcie na dôležitosť definovaných práv a povinností v zmluvných vzťahoch pre hospodárne vynakladanie verejných zdrojov.
Nejednoznačná terminológia zmluvy sa prejavila aj v evidencii a rozdieloch v účtovníctve. V roku 2023 TUKE nakúpila za 1,4 milióna eur výpočtovú techniku, špeciálne prístroje a softvér z verejných prostriedkov, pričom účel a využitie týchto prostriedkov v kontexte zmluvy zostáva nejasný.
Špeciálne stavebné úrady v kontexte novej stavebnej legislatívy
Zatiaľ čo projekt digitálnej transformácie zápasí s implementačnými problémami, slovenská stavebná legislatíva prešla významnými zmenami s cieľom modernizovať a zefektívniť procesy týkajúce sa stavebných úradov a štátneho stavebného dohľadu. Nový Stavebný zákon (zákon č. 25/2025 Z.z.), ktorý nadobudol účinnosť od 1. apríla 2025, prináša zásadné úpravy v organizácii a pôsobnosti týchto orgánov.
Zmeny v štátnom stavebnom dohľade (ŠSD)
Jednou z kľúčových zmien je zrušenie Slovenskej stavebnej inšpekcie (SSI) k 31. marcu 2025 a jej zlúčenie s Úradom pre územné plánovanie a výstavbu Slovenskej republiky (ÚUPV SR). Štátny stavebný dohľad (ŠSD) po tomto dátume vykonávajú už len Regionálne úrady ako stavebné inšpektoráty. Kompetencia vykonávať ŠSD bola odobratá obciam ako stavebným úradom.
Ak sa pri výkone ŠSD po 1. apríli 2025 zistí porušenie stavebného zákona, miestne príslušným správnym orgánom v prvom stupni je Regionálny úrad ako stavebný inšpektorát v územnom obvode, kde bol ŠSD vykonaný. V druhom stupni bude o opravných prostriedkoch rozhodovať ÚUPV SR - Sekcia štátneho stavebného dohľadu.
Pôsobnosť Úradu pre územné plánovanie a výstavbu SR a Regionálnych úradov
Úrad pre územné plánovanie a výstavbu SR na úseku štátneho stavebného dohľadu (ŠSD) má na starosti najmä vypracúvanie koncepcií a smerov rozvoja ŠSD, riadenie výkonu štátnej správy prostredníctvom smerníc a metodických pokynov, poskytovanie odborných výkladov a organizovanie vzdelávania zamestnancov regionálnych úradov. Okrem toho rozhoduje o riadnych a mimoriadnych opravných prostriedkoch proti rozhodnutiam regionálneho úradu a určuje obsah odbornej prípravy na výkon činností v regionálnom úrade.
Regionálny úrad ako stavebný inšpektorát (ďalej len „stavebný inšpektorát“) vykonáva priamy štátny stavebný dohľad na stavbách. Je správnym orgánom príslušným na nariadenie stavebných prác vo verejnom záujme, na ich výkon, ako aj na prejednávanie priestupkov a ukladanie pokút za iné správne delikty.
Postup pri výkone štátneho stavebného dohľadu
Štátny stavebný dohľad sa realizuje buď ex offo (z úradnej moci), alebo na základe podnetu. Samotný výkon ŠSD nie je v zmysle stavebného zákona správnym konaním. Konaním sa stáva až následná činnosť správneho orgánu, ktorý koná na základe výsledkov a záverov zistených pri výkone ŠSD. Tento proces môže vyústiť do vydania rozhodnutia. Výkon štátneho stavebného dohľadu nepodlieha lehotám stanoveným v správnom poriadku (30, 60, 90 dní). Stavebné úrady sú povinné poskytovať regionálnym úradom ako stavebným inšpektorátom súčinnosť v zmysle príslušných ustanovení nového stavebného zákona.
Úvod do problematiky stavebného úradu a jeho pôsobnosť
V slovenskom právnom poriadku obec vystupuje nielen ako právnická osoba, ale aj ako orgán verejnej správy s postavením samosprávnej jednotky. Pri výkone štátnej správy, konkrétne ako stavebný úrad, obec vydáva rozhodnutia, ktoré majú vplyv na práva a povinnosti fyzických a právnických osôb, vrátane územných rozhodnutí, stavebných povolení a rôznych foriem užívacích povolení. V rámci svojej pôsobnosti obec vykonávala aj úlohy štátneho stavebného dohľadu, avšak s účinnosťou nového Stavebného zákona táto kompetencia prešla na Regionálne úrady.
Pôsobnosť obce ako stavebného úradu (pred novelou)
Obec ako stavebný úrad zohrávala kľúčovú úlohu v procese výstavby. Jej pôsobnosť bola definovaná ako prenesený výkon štátnej správy. Táto právomoc zahŕňala široké spektrum činností, od vydávania územných rozhodnutí až po vydávanie stavebných povolení a kolaudačných rozhodnutí. Dôležitým aspektom práce stavebného úradu bol dohľad nad dodržiavaním stavebných predpisov a zákonov počas celej výstavby, vrátane kontroly dodržiavania projektovej dokumentácie, technických noriem a bezpečnostných predpisov. V prípade zistenia nedostatkov alebo porušení zákona mohol stavebný úrad uložiť nápravné opatrenia, pozastaviť práce alebo v krajných prípadoch zrušiť vydané povolenia.
Rozhodovacia činnosť stavebného úradu
Rozhodnutia stavebného úradu mali priamy dopad na investora aj na okolité subjekty. Vydávali sa na základe podkladov predložených stavebníkom, ako aj po zohľadnení stanovísk dotknutých orgánov a pripomienok účastníkov konania. Kľúčovým prvkom pri vydávaní akéhokoľvek rozhodnutia bolo zabezpečenie súladu s platnou legislatívou, najmä so stavebným zákonom a správnym poriadkom.
V zmysle staršieho stavebného zákona, obec ako stavebný úrad vykonávala svoju pôsobnosť ako prenesený výkon štátnej správy. Zamestnanec obce zabezpečujúci činnosť stavebného úradu musel spĺňať špecifické kvalifikačné predpoklady, overované skúškou. V prípade rozsiahlejších stavieb alebo stavieb s významným dopadom na životné prostredie mohli do procesu vstupovať aj iné orgány, ako napríklad Obvodný úrad životného prostredia, ktorého stanoviská boli pre stavebný úrad dôležitým podkladom.
Nadriadené orgány a kontrola stavebného úradu
V systéme verejnej správy existuje hierarchia zabezpečujúca kontrolu a dohľad nad činnosťou jednotlivých orgánov. V kontexte stavebného úradu plnili túto funkciu nadriadené orgány. V prípade, že stavebný úrad konal v rozpore so zákonom, nadriadený orgán mal možnosť preskúmať jeho rozhodnutia a v prípade potreby ich zrušiť alebo zmeniť.
Príkladom takejto situácie môže byť rozhodnutie Stavebného úradu mesta Malacky č. OÚRD-3101/2011/Re zo dňa 26. 1. 2012, pri ktorom existoval odôvodnený predpoklad, že bolo vydané v rozpore so zákonom. Toto zistil jeho nadriadený orgán - Krajský stavebný úrad v Bratislave. Krajský stavebný úrad začal konanie o preskúmaní tohto rozhodnutia mimo odvolacieho konania. Po zabezpečení stanoviska stavebného úradu, metodického usmernenia a súvisiaceho spisového materiálu dospel k záveru, že rozhodnutie bolo vydané v rozpore s ustanoveniami § 46 a § 32 správneho poriadku, ako aj s inými relevantnými paragrafmi.
Krajský stavebný úrad ako kontrolný orgán zohral kľúčovú úlohu v preskúmaní zákonnosti rozhodnutia mestského stavebného úradu. Jeho úlohou je zabezpečiť, aby stavebné úrady v jeho územnej pôsobnosti konali v súlade so zákonom a aby ich rozhodnutia boli v záujme ochrany verejného poriadku a práv občanov. V tomto konkrétnom prípade Krajský stavebný úrad oznámil všetkým známym účastníkom konania začatie konania o preskúmaní rozhodnutia Mesta Malacky. V rámci tohto procesu Krajský stavebný úrad odporúčal obrátiť sa s ďalšími otázkami na samotný Stavebný úrad Malacky či Obvodný úrad životného prostredia v Malackách, čo naznačuje komplexnosť a prepojenosť jednotlivých orgánov verejnej správy pri riešení stavebných záležitostí.
Právne aspekty činnosti stavebného úradu
Činnosť stavebného úradu je úzko spojená s dodržiavaním právnych predpisov. Nesprávny postup alebo porušenie zákona môže mať vážne následky, ako ukazuje aj prípad z Malaciek. V tomto kontexte je dôležité zdôrazniť, že stavebný úrad pri výkone svojej pôsobnosti musel dodržiavať nielen stavebný zákon, ale aj správny poriadok, ktorý upravuje priebeh správnych konaní.
Primátor mesta Malacky sa v súvislosti s uvedeným prípadom vyjadril, že podľa jeho názoru nedochádza k pochybeniu zo strany mesta a že boli splnené všetky podmienky. Zároveň uviedol, že mestský úrad premietne do svojho rozhodnutia všetky stanoviská a že nie je v jeho kompetencii meniť rozhodnutia iných orgánov štátnej správy. Tieto vyjadrenia poukazujú na vnímanie hraníc kompetencií a zodpovednosti v rámci administratívneho procesu.
Zodpovednosť a kompetencie v procese výstavby
Diskusia o zodpovednosti v prípade pochybenia stavebného úradu je zložitá. Kým niektorí tvrdia, že stavebný úrad sa musí riadiť stavebným zákonom a má kompetenciu zistiť stav veci a rozhodnúť podľa toho, aj keď ide o prenesený výkon štátnej správy, iní poukazujú na obmedzenia v rozhodovacej právomoci, najmä pokiaľ ide o stanoviská iných orgánov.
V kontexte stavebného zákona, obec ako stavebný úrad vykonávala svoju pôsobnosť ako prenesený výkon štátnej správy. Zamestnanec obce zabezpečujúci činnosť stavebného úradu musel spĺňať špecifické kvalifikačné predpoklady. V prípade rozsiahlejších stavieb alebo stavieb s významným dopadom na životné prostredie, mohli do procesu vstupovať aj iné orgány, ako napríklad Obvodný úrad životného prostredia, ktorého stanoviská boli pre stavebný úrad dôležitým podkladom.
Vývoj legislatívy a budúcnosť stavebných úradov
Slovenské stavebné právo prechádza neustálym vývojom s cieľom zefektívniť procesy a zabezpečiť vyššiu kvalitu výstavby. Nový Stavebný zákon prináša nielen zmeny v organizácii štátneho stavebného dohľadu, ale aj definuje kľúčové pojmy a procesy súvisiace s povolením stavieb a projektovou dokumentáciou.
Dôležité pojmy a definície v stavebnom práve
Stavebné právo definuje celý rad pojmov, ktoré sú kľúčové pre pochopenie procesov vo výstavbe. Medzi základné definície patria:
- Stavba: Stavebná konštrukcia postavená stavebnými prácami, pevne spojená so zemou alebo ktorej osadenie vyžaduje úpravu podkladu.
- Súbor stavieb: Viacero stavieb tvoriacich funkčný celok.
- Drobná stavba: Stavba, ktorá nemôže podstatne ovplyvniť svoje okolie.
- Jednoduchá stavba: Stavba alebo stavebná konštrukcia, ktorá nemá výrazný vplyv na svoje okolie.
- Odstraňovanie stavby: Stavebné práce, ktorými sa stavba odstraňuje v celom rozsahu alebo jej časť.
- Dočasná stavba: Stavba, ktorej čas trvania je obmedzený jej účelom, konštrukciou alebo rozhodnutím stavebného úradu.
- Budova: Priestorovo sústredená zastrešená stavba, určená na ochranu ľudí, zvierat alebo vecí.
- Inžinierska stavba: Stavba, ktorá nie je budovou.
- Líniová stavba: Inžinierska stavba, ktorá tvorí súvislú stavebno-technicky a prevádzkovo neprerušovanú líniu.
- Susedný pozemok: Pozemok so spoločnou hranicou s pozemkom, na ktorom sa navrhuje uskutočňovať stavebné práce.
Projektová dokumentácia a jej úloha
Projektová dokumentácia je ucelený súbor dokumentov, ktoré textovo opisujú a graficky znázorňujú stavbu. Spravidla sa vypracúva v elektronickej podobe a ukladá sa v informačnom systéme Úradu pre územné plánovanie a výstavbu Slovenskej republiky. Projekt stavby predstavuje textové a grafické vyjadrenie architektonického a stavebno-technického riešenia stavby, jej technického, technologického a energetického vybavenia, vrátane zabezpečenia požiadaviek protipožiarnej bezpečnosti a napojenia na infraštruktúru.
Zodpovednosť projektanta a stavbyvedúceho
Projektant je zodpovedný za komplexnosť a úplnosť projektovej dokumentácie a za jej použiteľnosť. V rámci zhotovovania stavby má oprávnenie vykonávať dohľad projektanta nad zhotovovaním stavby z hľadiska súladu stavebných prác s projektom. Stavbyvedúci zodpovedá za odborné vedenie stavby, za súlad priestorovej polohy stavby s overeným projektom a za dodržiavanie všeobecných technických požiadaviek na výstavbu.
Proces povoľovania stavieb
Proces povoľovania stavieb je komplexný a zahŕňa viacero krokov. Pre každú stavbu, zmenu dokončenej stavby, odstraňovanie stavby a stavebné úpravy je spravidla potrebné rozhodnutie o stavebnom zámere. Pri drobných stavbách postačuje ohlásenie stavebnému úradu.
V rámci povoľovacieho procesu sú dôležité aj stanoviská dotknutých orgánov. Dotknutým orgánom je orgán verejnej správy, ktorý chráni určitý záujem podľa osobitného predpisu a ktorý môže byť navrhovanou stavbou dotknutý. Tieto orgány uplatňujú svoje oprávnenia formou záväzného stanoviska alebo doložky súladu. Lehota na vydanie záväzného stanoviska je spravidla 30 dní, pri zložitých stavbách 60 dní.
Štátny stavebný dohľad v praxi
Štátny stavebný dohľad má za cieľ zabezpečiť dodržiavanie stavebných predpisov a zákonov počas celej realizácie stavby. Jeho súčasťou sú kontrolné prehliadky stavby, pri ktorých sa spíše zápisnica podpisovaná stavbyvedúcim, projektantom, osobou poverenou výkonom stavebného dozoru a zamestnancom stavebného úradu.
V prípade zistenia nepovolených stavebných prác, stavebný úrad môže uložiť opatrenia na ich zastavenie alebo odstránenie. Tento mechanizmus slúži na zabezpečenie súladu s platnou legislatívou a na ochranu verejného záujmu a práv občanov.