Územné plány predstavujú základný kameň rozvoja každého územia, od celoštátnej úrovne až po najmenšiu obec. Tieto strategické dokumenty, ktoré popisujú súčasný stav krajiny a definujú pravidlá jej budúceho rozvoja v sociálnej, ekonomickej a environmentálnej oblasti, sú neodmysliteľnou súčasťou plánovania. Riešia stavby, areály a územia s rôznym stupňom významu, od celoslovenských až po lokálne. Záväzná časť týchto plánov má dokonca vplyv na nižšie úrovne územných plánov.
V Slovenskej republike existuje hierarchia územnoplánovacích dokumentácií, ktorá zabezpečuje komplexný a koordinovaný rozvoj územia. Na najvyššej úrovni stojí Koncepcia územného rozvoja Slovenska (KURS). Je to najvyšší strategický dokument územného plánovania v krajine, ktorý obsahuje hlavné ciele a zásady rozvoja celého územia Slovenska. Popisuje slovami a mapami, ako vyzerá územie našej krajiny a v rámci akých pravidiel ho ďalej rozvíjať v sociálnej, ekonomickej aj environmentálnej oblasti. Rieši stavby, areály a územia s celoslovenským významom, ekologické, kultúrne, infraštruktúrne, obranné a iné. Jej záväzná časť platí aj pre ostatné úrovne územných plánov (regióny, mikroregióny a obce). KURS určuje základné podmienky a vytvára predpoklady pre udržateľný územný rozvoj Slovenskej republiky a jej regiónov s určením rámcových požiadaviek štátu z hľadiska ochrany, obnovy a tvorby krajiny, ochrany prírody, ochrany, zachovania a rozvíjania historického a kultúrneho dedičstva, hospodárskeho a sociálneho rozvoja, obrany a bezpečnosti štátu a z hľadiska dodržania medzinárodných záväzkov v oblasti životného prostredia a územného rozvoja.
Nasleduje Územný plán regiónu, ktorý je druhou úrovňou plánovania rozvoja územia po KURS a schvaľuje ho príslušný samosprávny kraj. Zmyslom územného plánu regiónu je podchytiť regionálne špecifiká, ktoré sú významné a spoločné pre celý región, a preto ich nemôžu riešiť samostatne obce a mestá. Do regionálneho územného plánu patria historicky, kultúrne alebo prírodne významné oblasti, ktoré treba chrániť a rozvíjať spoločne ako región. Koncepcia územného rozvoja regiónu je územnoplánovacia dokumentácia regiónu v rozsahu územného obvodu samosprávneho kraja zohľadňujúca ochranu životného prostredia, krajinné a kultúrne špecifiká a osobitosti riešeného územia regiónu za súčasného splnenia predpokladov na udržateľný územný rozvoj a tvorbu krajiny regiónu.
Tretia úroveň, Územný plán mikroregiónu, vychádza z potreby spolupráce susedných miest a obcí. Jeho opodstatnenie tkvie predovšetkým v spolupráci susedných miest a obcí, tzv. mikroregiónov, ktoré by sa mali vedieť dohodnúť na rozvoji území, ktoré na seba nadväzujú. Týmto spôsobom sa tvoria harmonické prechody medzi hranicami miest a obcí, či už pri cestách, cyklotrasách, alebo v spoločných kultúrnych, historických alebo turistických oblastiach. Je živnou pôdou pre spoluprácu na rozvoji území, ktoré presahujú hranice obcí, no nedosahujú význam celého regiónu. Územný plán mikroregiónu je územnoplánovacia dokumentácia ucelenej priestorovej a funkčnej časti územia regiónu alebo viacerých regiónov pri spoločných hraniciach, vychádzajúca z potrieb územného rozvoja viacerých obcí alebo iného špecifického územia najmä z hľadiska životného prostredia, ochrany a tvorby krajiny, ochrany historického a kultúrneho dedičstva, rozvoja hospodárstva a cestovného ruchu za súčasného splnenia podmienok pre udržateľný územný rozvoj a tvorbu krajiny mikroregiónu.
Na najnižšej a pre obyvateľov najviac relevantnej úrovni stojí Územný plán obce (alebo mesta). Je to najdôležitejší dokument, na základe ktorého obec či mesto zveľaďuje svoje územie. Mapami aj slovom popisuje, ktorá časť územia slúži akému účelu a podľa akých pravidiel sa ďalej rozvíja, kade vedú cesty a infraštruktúra, kde sa nachádzajú obytné, pracovné, obchodné, výrobné či rekreačné oblasti. Schvaľuje ho zastupiteľstvo a zohľadňuje potreby ľudí, ktorí na území žijú a pracujú. Územný plán obce je územnoplánovacia dokumentácia územia obce v súlade s koncepciou územného rozvoja Slovenska a v súlade s Koncepciou územného rozvoja regiónu. Obec je povinná mať územný plán obce; táto povinnosť zaniká, ak je celé územie obce súčasťou územného plánu mikroregiónu. Územný plán obce, ktorá je mestom, sa nazýva územný plán mesta. Územný plán hlavného mesta Slovenskej republiky Bratislava a mesta Košice sa nazýva metropolitný územný plán. Ak je územie obce celé obsiahnuté v územnom pláne mikroregiónu, nemusí už obec tvoriť vlastný plán.
Územný plán Zóny a Jeho Vplyv
Nadväzujúc na územný plán obce alebo mesta, existuje ešte detailnejšia úroveň plánovania - Územný plán zóny. Je to veľmi detailne popísaná vybraná lokalita v rámci mesta alebo obce. Je kľúčový pre rozvoj územia, pretože konkrétne a detailne určuje parametre toho, ako funkčne využívať pozemky, ako priestorovo usporiadať stavby, aké podmienky splniť na to, aby sa ochránila príroda a kultúra v lokalite, rozvíjal charakter územia, poskytovali služby občanom viazané na dané územie a zachovával alebo zlepšoval stav životného prostredia. Územný plán zóny je územnoplánovacia dokumentácia ucelenej priestorovej a funkčnej časti územia obce, ktorá v súlade s rozvojovými zámermi a požiadavkami určenými v zadaní stanovuje podrobné podmienky na priestorové usporiadanie a funkčné využívanie pre jednotlivé priestorovo-funkčné celky a pozemky.
Záväzná a Smerná Časť Územného Plánu
Každý územný plán obce alebo mesta sa delí na dve základné časti: záväznú a smernú. Záväzná časť reguluje priestorové usporiadanie a funkčné využívanie územia, hranice zastavaného územia, usporiadanie verejného dopravného, občianskeho a technického vybavenia, plochy pre verejnoprospešné stavby, plochy na vykonanie asanácie, chránené časti krajiny, ochranu a využívanie prírodných zdrojov, kultúrno-historické hodnoty a významné krajinné prvky, územný systém ekologickej stability, starostlivosť o životné prostredie či tvorbu krajiny vrátane plôch zelene. Všetko ostatné spadá pod smernú časť. Obstarávateľom územného plánu obce je, ako to vyplýva aj zo samotného názvu, obec. Záväzné časti územnoplánovacej dokumentácie všetkých stupňov sa schvaľujú a publikujú ako normatívne správne akty.
Možnosti Napadnutia Územného Plánu Obce
Čo však v prípade, ak je územný plán obce zle urobený alebo nezohľadňuje potreby obyvateľov? Táto otázka sa rieši pomerne často. Územný plán obce je v zásade niečím podobným zákonu, teda ide o všeobecne záväzné pravidlo, ktoré nie je možné preskúmať všeobecným súdom. Všeobecné súdy sú orgánmi aplikácie práva, čo v praxi znamená, že na zistený skutkový stav aplikujú právne predpisy a na základe toho vydajú rozhodnutie. Aj keď by sa im napríklad zákon zdal zlý alebo nespravodlivý, tak do jeho znenia všeobecné súdy zasiahnuť nemôžu. Územný plán obce nie je rozhodnutím o právach a právom chránených záujmoch jednotlivca, ale ide o dokument, ktorý po schválení obecným zastupiteľstvom má všeobecne záväzný charakter. Z uvedeného vyplýva, že územný plán nie je rozhodnutím správneho orgánu, ktorým by bolo zasiahnuté do subjektívnych práv fyzickej alebo právnickej osoby, a teda nejde o rozhodnutie, ktoré by bolo preskúmateľné súdom.
Fyzické osoby však môžu podať v tomto smere podnet prokurátorovi, ktorý následne môže vo veci konať. Prokurátor môže protestom namietať napríklad rozpor uznesenia, ktorým bol územný plán obce schválený, so zákonom. Ak by tomuto nebolo vyhovené, tak môže prokurátor podať žalobu na súd. Prokurátor je oprávnený podať žalobu proti uzneseniu zastupiteľstva, proti ktorému podal protest, ktorému nebolo vyhovené.
Mimo sústavy všeobecného súdnictva môže územný plán preskúmať Ústavný súd SR v konaní o súlade právnych predpisov alebo aj Európsky súd pre ľudské práva, prostredníctvom sťažnosti, avšak v takom prípade len za predpokladu, že sťažovateľ vyčerpá všetky vnútroštátne prostriedky nápravy.
Zmena Územného Plánu Počas Konania: Nepravá Retroaktivita
Zvláštnu situáciu predstavuje zmena územného plánu obce alebo mesta počas prebiehajúceho územného alebo stavebného konania. Ak je prijatý nový územný plán, ktorý bol schválený vo forme všeobecne záväzného právneho predpisu, stáva sa prameňom práva. Momentom jeho účinnosti nastávajú účinky tzv. nepravej retroaktivity. To znamená, že musí byť aplikovaný na všetky ešte právoplatne neskončené konania, pokiaľ on sám nestanoví výnimky zo svojej aplikovateľnosti.
Územný plán je najdôležitejším podkladom, podľa ktorého stavebný úrad vydáva územné rozhodnutie. Určuje, akú stavebnú činnosť a na ktorých plochách možno v obci vykonávať. Prípadná zmena územného plánu môže zmariť celú investíciu. Stavebný zákon výslovne neupravuje, ako má stavebný úrad postupovať v prípade zmeny územného plánu počas územného konania. Pri menších stavebných zámeroch by k takejto situácii nemalo ani dôjsť, pretože obstaranie územnoplánovacej dokumentácie je komplikovanejší a dlhší proces ako územné konanie. Preto by už v čase, keď investor podáva návrh na územné rozhodnutie, mala byť k dispozícii informácia o tom, či a ako sa ide územný plán meniť.
V praxi sa však územné konania značne predlžujú. Rozpor medzi územným plánom a projektovou dokumentáciou je rozporom medzi dvomi odlišnými záujmami. Územný plán je schvaľovaný zástupcami obce a reprezentuje verejný záujem jej obyvateľov, kým projektová dokumentácia reprezentuje súkromný záujem investora. Správny orgán má rozhodovať podľa skutočností a právnych noriem existujúcich v čase vydania rozhodnutia, preto by mal rešpektovať aj prípadnú zmenu územného plánu a v nej prejavený verejný záujem. Nejde tu o retroaktivitu, ale o tzv. nepravú retroaktivitu, ku ktorej dochádza takmer pri každej zmene zákona. Nový zákon sa zvyčajne vzťahuje aj na vzťahy, ktoré vznikli pred jeho účinnosťou, avšak len do budúcnosti.
Želaním investorov by bolo v budúcnosti prijať takú právnu úpravu, ktorá by umožňovala dokončiť územné konanie podľa územného plánu platného v čase začatia konania. Podobné riešenie je možné aj teraz pomocou prechodných ustanovení predpisu (napr. vo VZN obce), ktorým sa schvaľuje záväzná časť územného plánu. Tým by sa konflikt medzi záujmom spoločnosti (verejným záujmom) a právnou istotou investora vyriešil v prospech investora. Otázne ale je, či možno do zákonov schváliť niečo, čím sa oslabuje verejný záujem.
Verejný Záujem vs. Súkromný Záujem Investora
Územný plán obce je systematicky členený na záväznú a smernú časť. Jeho záväzná časť reguluje priestorové usporiadanie a funkčné využívanie územia, hranice zastavaného územia, usporiadanie verejného dopravného, občianskeho a technického vybavenia, plochy pre verejnoprospešné stavby, plochy na vykonanie asanácie, chránené časti krajiny, ochranu a využívanie prírodných zdrojov, kultúrno-historické hodnoty a významné krajinné prvky, územný systém ekologickej stability, starostlivosť o životné prostredie či tvorbu krajiny vrátane plôch zelene.
Územnoplánovacia dokumentácia obce obstaráva a schvaľuje samotná obec. Jej záväzné časti pritom vyhlasuje všeobecne záväzným nariadením. V prípade, pokiaľ dôjde k zmene územného plánu obce (mesta) počas začatého územného, či stavebného konania, rozhodujúcou právnou otázkou je, či nový územný plán, ktorý nadobudol účinnosť až v štádiu odvolacieho konania pred odvolacím stavebným úradom, mal alebo nemal byť braný do úvahy a aplikovaný týmto stavebným úradom na ešte právoplatne neskončené stavebné konania.
Najvyšší súd konštatoval, že Územný plán Hlavného mesta Bratislavy bol prijatý vo forme všeobecne záväzného právneho predpisu, a preto od doby svojej účinnosti sa musí aplikovať i na právoplatne neskončené konania. V čase rozhodovania odvolacieho stavebného úradu už platil územný plán Hlavného mesta Slovenskej republiky Bratislavy z roku 2007 a Územný plán zóny Dunajská, zmeny a doplnky, ktorého záväzná časť bola vyhlásená Všeobecne záväzným nariadením hlavného mesta Slovenskej republiky Bratislavy č. 8/2007 zo dňa 22.11.2007. Ak bol územný plán prijatý vo forme všeobecne záväzného právneho predpisu, tak sa stal prameňom práva a momentom jeho účinnosti nastávajú účinky nepravej retroaktivity tak, že musí byť aplikovaný na všetky ešte právoplatne neskončené konania, pokiaľ on sám nestanoví výnimky zo svojej aplikovateľnosti.
Všeobecne záväzné nariadenie mesta predstavuje prameň práva. Ide o kategóriu prameňov práva, ktorú označujeme spoločným druhovým pomenovaním „normatívne právne akty“, či synonymicky - právne predpisy. Patria do spoločnej skupiny prameňov práva spolu so zákonmi, ústavnými zákonmi či dokonca s Ústavou Slovenskej republiky, i keď sa vzájomne líšia stupňom právnej sily. Disponujú všeobecnou záväznosťou a sú výsledkom normotvorby oprávneného subjektu - mestského či obecného zastupiteľstva. Ide pritom o právomoc, ktorá mestám a obciam svedčí priamo z Ústavy Slovenskej republiky.
Podnety na Zmeny a Doplnky Územného Plánu
Podnet na zmeny a doplnky územného plánu mesta alebo zóny predkladá zväčša vlastník pozemku, resp. pozemkov (fyzická alebo právnická osoba). Žiadosť posúdia odborné útvary hlavného mesta z hľadiska aktuálnosti a miery využitia, schválenej územnoplánovacej dokumentácii regiónu, mesta, príp. zóny a primerane aj vo vzťahu k prijatým územnoplánovacím podkladom na území hlavného mesta. Hlavné mesto SR Bratislava zabezpečuje pravidelné preskúmanie platných územných plánov, ktorých je obstarávateľom. Je možné ich podávať priebežne. Oddelenie obstarávania územnoplánovacích dokumentov tieto podnety zbiera a eviduje.
Konflikty a Riešenia v Územnom Plánovaní
S vlastníctvom a užívaním pozemkov sú spojené spoločenské konflikty, keďže práve zemský povrch a jeho súčasti predstavujú základné zdroje a zároveň limity pre uspokojovanie ľudských potrieb. Jednotlivé časti zemského povrchu, resp., pozemky, nemôžu byť užívané bez vplyvu na okolitý priestor a na spoločnosť. Užívanie (i neužívanie) nehnuteľností spôsobuje podstatne viac externalít, ako užívanie hnuteľných vecí, preto ho nemožno vnímať izolovane od širších spoločenských záujmov. Verejné právo vo verejnom záujme ukladá osobám povinnosti nad rámec ich súkromnoprávnych povinností. Územné plánovanie rieši spoločenské konflikty v situácii obmedzených zdrojov (viazaných na územie) a potenciálne neobmedzených ľudských potrieb. Malo by ich riešiť v prospech verejného záujmu. Aj verejný záujem však môže mať rôzne, navzájom kolidujúce aspekty.
Otázka, aké využívanie pozemkov je v konkrétnom prípade vo verejnom záujme, a ktorý z kolidujúcich záujmov sa má uprednostniť, je neraz problematická. Preto územnoplánovacia činnosť má vždy aj rozmer politického rozhodovania. V rámci územnoplánovacej činnosti sa na rozdiel od aplikačných procesov podľa Stavebného zákona (územné konanie, stavebné konanie) vytvárajú normy správania sa. V prípade samosprávnych krajov i obcí ide pri obstarávaní územno-plánovacej dokumentácie o samosprávnu pôsobnosť. Tvorba územného plánu predstavuje najvýznamnejšiu kompetenciu obecnej samosprávy pri regulácii územia.
V prípade obstarávania a schvaľovania územnoplánovacej dokumentácie možno hovoriť o normotvornom rozhodovacom procese. Vplyv územných plánov na právne postavenie vlastníkov nehnuteľností je preto obdobný, ako v prípade normatívnych aktov: Obsah práv a povinností vlastníka k pozemku sa samotnou platnosťou územného plánu nemení reálne, len v rovine potenciálnej. Reálny priamy vplyv na právne postavenie vlastníka pozemku sa materializuje až v rovine individuálnych správnych aktov vydávaných podľa Stavebného zákona.
Ústavný súd SR v uznesení III. ÚS 176/03-6 odmietol možnosť vyslovenia záveru, že územný plán obce, zahŕňajúci aj využitie pozemku vo vlastníctve navrhovateľa, by mal byť považovaný za nútené obmedzenie alebo dokonca za vyvlastnenie vlastníckeho práva. Schválený územný plán nie je rozhodnutím spôsobujúcim zmenu vlastníctva alebo akýmkoľvek spôsobom dotýkajúcim sa vlastníctva navrhovateľa. Až prípadným budúcim územným rozhodnutím stavebného úradu a jemu predchádzajúcim rozhodnutím o vyvlastnení pozemku navrhovateľa by bolo možné porušiť aj ustanovenie čl. 20 ods. 4 Ústavy SR.
Regulatívy územného plánovania sú zákonom upravené a normatívnymi prostriedkami ustanovované obmedzenia vlastníckeho práva. Vlastníci pozemkov, na ktoré sa navrhujú regulatívy, nemajú v zmysle Stavebného zákona právo na určité konkrétne podmienky či regulatívy. Podstatou územnoplánovacej činnosti je programovanie a limitovanie možného využitia územia.
Orgán územného plánovania je oprávnený podmieniť zapracovanie určitých regulatívov výstavby do územnoplánovacej dokumentácie aj tým, že sa uskutočnia investičné aktivity vo verejnom záujme. Je to postup zlučiteľný s čl. 13 i s čl. 68 Ústavy SR. Ak verejné subjektívne práva vlastníkov pozemkov a stavieb v územnom pláne sú podmienené, nejde o bezprávne vynucovanie plnenia od potenciálneho investora, keďže orgán územného plánovania nemá právnu povinnosť obstarať aktualizáciu územného plánu podľa želaní a predstáv vlastníka pozemku, bez ohľadu na verejné či iné spoločenské záujmy.
Pri zmenách v územných plánoch, najmä pri kontroverzných projektoch, sa investorom odporúča vopred zistiť názory verejnosti a jej zástupcov na ich projekt.
Partnerom blogu je advokátska kancelária MaxLaw, s.r.o.